社区矫正：方兴未艾的改进之路

在我国，社区矫正是与监禁矫正相对应的行刑方式，是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。社区矫正是积极利用各种社会资源、整合社会各方面力量，对罪行较轻、主观恶性较小、社会危害性不大的罪犯或者经过监管改造、确有悔改表现、不致再危害社会的罪犯在社区中进行有针对性管理、教育和改造的工作，体现了当今世界各国行刑社会化的发展趋势。自2003年开始，经中央政法委批准，我国部分地区开始试行社区矫正制度。为了指导社区矫正试点工作的有序进行，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发了《关于开展社区矫正试点工作的通知》（司发[2003]12号），明确了社区矫正的适用范围、任务及执行主体。此后，试行社区矫正的省份不断增加。2009年9月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发了《关于在全国试行社区矫正工作的意见》（司发通[2009]169号），对全面试行社区矫正的指导思想、基本原则、适用范围及主要任务作出了全面部署。2011年2月25日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过了《中华人民共和国刑法修正案（八）》，明确规定对“判处管制的犯罪分子”、“宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期限内”以及“假释的犯罪分子，在假释考验期限内”依法实行社区矫正。至此，社区矫正这一适应中国社会现实需求的非监禁刑正式写入刑法，标志着我国刑罚执行体系的重大变迁。正如有的学者所言：“如果说以自由刑取代肉体刑是刑罚执行方式的第一次飞跃，那么，社区矫正制度又向人类社会的文明进步迈出了一大步，实现了刑罚执行方式由监禁刑向非监禁刑发展的第二次飞跃。”^[51]

社区矫正在我国的迅速兴起有着深刻的国际、国内背景。首先，从全球范围来看，“恢复性司法”理念业已渗入世界各国的刑事司法领域之中，让犯罪分子尽早回归社会成为各国刑罚执行方式改革的重要目标，“报应主义”的刑罚执行观逐渐被“目的主义”的刑罚执行观所代替。与此同时，随着犯罪率的居高不下，各国监狱大多人满为患，单靠公共监狱的力量已经难以从容应对犯罪分子的矫正任务。为此，以美国为代表的西方国家除了适度采用监狱民营化的策略之外，运用更多的就是社区矫正。监禁刑与非监禁刑的并列发展，实质上就是服刑人员改造任务执行上的公私合作，最终目标就是加速行刑社会化的进程。其次，从国内来看，宽严相济刑事政策的贯彻落实和和谐社会稳定价值的实现，客观上都需要对现行以监禁刑为主导的刑罚执行体系进行改革，进一步降低刑罚执行成本、提高刑罚执行效率。与此同时，伴随着我国社会的艰难转型，社会矛盾不断增加，犯罪态势呈现更加复杂化的局面，相对有限的监狱资源与日趋繁重的罪犯改造任务之间的冲突日益显现。国家既不可能建造更多的监狱、招录更多的警察来从事罪犯的改造，也不可能采行美国过激的监狱民营化举措。因此，社区矫正这一罪犯改造的非监禁化方式就成为我国刑罚执行体制改革的重要方向。随着我国融入国际主流社会步伐的加快，特别是以人为本、和谐社会等主流价值观的推行，社区矫正在我国无疑有着极为广阔的发展空间。

《刑法修正案（八）》在明确规定社区矫正的同时，实际上也删除了《刑法》中有关公安机关作为管制执行以及缓刑考察、假释监督主体的规定。按照司发通[2009]169号文的规定，社区矫正工作应当坚持“党委、政府统一领导，司法行政部门牵头组织，相关部门协调配合，司法所具体实施，社会力量广泛参与”的领导体制和工作机制，似乎确立了以司法行政机关为主导的矫正执行体制。不过，上述文件只是几个部门联合发布的通知，还不是正式的法律。而且，现行《监狱法》仍然规定公安机关负责暂予监外执行的罪犯的具体执行工作以及被假释的罪犯的监督工作，现行《刑法》有关剥夺政治权利的犯罪分子应当服从公安机关监督的规定也没有废除。^[52]因此，伴随着社区矫正法律地位的正式确立，如何保证行刑权的统一就成为一项刻不容缓的工作。特别是自2011年5月1日《刑法修正案（八）》实施以来，各地法院纷纷对缓刑、管制刑适用者发出各色禁止令，希冀合力助推社区矫正。^[53]人民法院积极参与社区矫正固然是其刑事审判职能的延伸，但在社区矫正体制尚未理顺、社区矫正专门立法尚告阙如的情况下，这些新政究竟能否取得实效仍然有待观察。

社区矫正的公安主导抑或司法行政主导之争固然需要及时予以澄清，但无论由何者主导最终都离不开社会力量的广泛参与。事实上，社区矫正的精髓就在于充分挖掘各种有利的社会资源，与传统的罪犯改造机关一起共同完成对某些犯罪分子的矫正任务。换言之，作为非监禁刑的社区矫正并不仅仅是一个简单的罪犯改造空间转换问题，更体现了刑罚执行理念、执行主体的变迁。为此，借助各种民间力量参与社区矫正任务执行将成为十分重要的课题。在这方面，江苏省广泛招募社区矫正志愿者的做法就值得赞许。早在2009年8月，江苏省司法厅就专门发出《关于招募社区矫正志愿者的通知》，对社区矫正志愿者的工作任务、招募条件、招募对象、招募方式、管理、考核及奖励作出了十分具体的规定，对创新社区矫正工作机制有着积极的示范意义。2010年1月，江苏省南通市港闸区陈桥街道社区矫正志愿者工作站揭牌，成为江苏省首家正式成立的社区矫正志愿者工作站。工作站首批聘用志愿者18名，分别与10个社区矫正对象开展结对帮扶。志愿者将定期走访社区矫正对象家庭，及时了解矫正对象动态情况；积极采取帮教措施，从思想引导、心理疏导、法律服务、文化教育、就业指导、困难帮扶六个方面开展个性化的帮教活动；参与对矫正对象矫正情况的评估等。志愿者工作站设在街道司法所，由司法所负责对志愿者进行日常管理和工作指导。当然，除了志愿者以外，今后还应当广泛发动包括刑事案件被害人在内的更多社会力量的参与，避免社区矫正的运动化实施可能带来的负面影响。

【注释】

[1]杜海林、傅崇才：“治安防范新机制浮出水面　泰安市基层治安防范承包责任制的调查”，载《法制日报》2001年1月2日。

[2]相关典型事例的报道，可参见徐齐：“治安承包的是与非”，载《浙江日报》2011年4月15日；徐曼丽：“湖南邵东县让保安公司‘承包’社会治安引发争议”，载《今日早报》2010年9月18日；秦铭芳：“解读内黄县‘有偿治安承包’”，载《河南日报》2009年5月6日；刘羽中：“未央区治安承包维护百姓出行平安”，载《西安日报》2009年4月22日；慎盈蓉：“治安承包：为百姓带来平安天地——牟山镇实施村级治安防范工作承包责任制三年记”，载《余姚日报》2008年5月29日；王珂、张靖：“鹿邑推行治安有偿承包责任制　农民笑称夜不闭户”，载《河南日报》2006年10月20日。

[3]参见“农村治安该不该‘承包’”，载《报刊文摘》2003年5月28日。

[4]马护军：“推行治安防范承包　营造良好治安环境”，未央区推行“治安防范承包人”制度动员大会经验材料之二。2006年8月中旬，笔者曾专程赴陕西省西安市北郊的草滩地区调研其成功的治安承包经验，相关材料由时任草滩派出所所长马护军警官提供。

[5]杜海林、傅崇才：“泰安实行治安防范承包责任制”，载《瞭望新闻周刊》2001年第3期。

[6]“防范抓重心，创新求突破”，载《浙江省公安厅办公室简报》2002年9月11日。

[7]董小明：“安全防范实行承包制　鄞州区明伦村此举在我市尚属首次”，载《宁波日报》2003年1月1日。

[8]徐曼丽：“湖南邵东县让保安公司‘承包’社会治安引发争议”，载《今日早报》2010年9月18日。

[9]慎盈蓉：“治安承包：为百姓带来平安天地——牟山镇实施村级治安防范工作承包责任制三年记”，载《余姚日报》2008年5月29日。

[10]值得注意的是，治安承包的质疑主要来自一些新闻媒体的报道，至于相关学科的研究者持论则较为公允。例如，政治学者胡伟认为，“在当前社会转型的大背景下，这种做法究竟是离经叛道的行为，还是锐意革新的创举”，还需要具体地加以分析，“‘治安承包’是撤了政府职能‘菜单’上最不该撤的一道‘菜’，实际上可能会产生加剧政府职能错位的后果”。参见华伟：“创新？错位？胡伟解析‘治安承包’”，载《解放日报》2003年8月8日。行政法学者金自宁则从功能和规范两个视角对治安承包的合法性、合理性作出了积极评价，同时也提出治安承包是否需要广泛推行是“一个需要结合特定情境综合多种因素才能作出的政治判断”。参见金自宁：“解读‘治安承包’现象——探讨公法与私法融合的一种可能性”，载《法商研究》2007年第5期。公共管理学者邹东升则从公共治安契约型治理角度，论证了作为非职业化治安契约型治理模式的治安承包。参见邹东升：《契约治理视域的治安承包》，中国检察出版社2009年版，第39～42页。

[11][日]米丸恒治：《私人行政——法的统制的比较研究》，洪英等译，中国人民大学出版社2010年版，第151页以下。

[12]我国台湾地区义勇警察的功能主要是为协助警察机关执行勤务，共同协助维护地方治安，为民众提供服务，属于义务性质的民间有组织的人力。参见黄启实：“台湾义勇警察功能之探讨”，载《中央警察大学警学丛刊》2008年第5期。从台湾地区目前的相关立法来看，义勇警察也大抵上属于警察执行任务工具的行政助手角色。例如，“义勇消防人员编组架构”第2条即规定：“义勇消防人员应接受消防指挥人员之命，协助消防工作。”又如，“交通义勇警察服勤实施要点”第2点所规定的交通义勇警察的任务就是“协助整理交通秩序”、“协助交通指挥、疏导与管制”、“协助交通事故处理及伤员救护”等。

[13]例如，地处该市西南的木渎镇经济发达，吸引了大量外来务工人员，治安形势极为复杂。近年来，该镇每年暂住人口都在25万左右，几乎是该镇6万多常住人口的4倍之多。目前，木渎派出所有正式警察64名，而各类辅助警察则有600多名。即便这样，该镇的治安压力依旧很大。有关数据系2011年3月31日笔者随同《苏州市警务辅助人员管理办法》起草调研组赴木渎派出所调研时所获。

[14]美国政治学者罗斯金等人曾经指出：“判断一个政府合法性的办法是看国家雇佣了多少警察。警察越少，像瑞典和挪威那样，表明其合法性程度越高；警察越多，像佛朗哥的西班牙等，表明其合法性程度越低。”[美]罗斯金等：《政治科学》，林震等译，华夏出版社2001年版，第6页。

[15]女作家蓝鸿以长篇报告文学的形式展现了苏州市基层辅警的丰采。参见蓝鸿：《剑光——中国警务辅助实录》，群众出版社2012年版。

[16]参见“辅警人员准入资格及培训制度调查研究报告”，2010年11月，材料由苏州市公安局政治部辅助人员管理处提供。

[17]2013年，辽宁抚顺、陕西延安、湖南临武等地频频发生的协管员、辅警、联防队员等执法“临时工”打人事件引起了社会的广泛关注；广西钦州“民间缉私队”在追缉走私时全军尽没，为反思私人参与警察任务执行的界限提供了鲜活的样本。参见白靖利：“一次次，总是‘临时工惹祸’？”，载《文汇报》2013年6月19日；杨丁淼等：“执法‘临时工’为何频出格”，载《文汇报》2013年7月25日；习宜豪：“我是假警察，我的雇主是警察”，载《南方周末》2014年2月27日。

[18]笔者在随同《苏州市警务辅助人员管理办法》起草调研组实地调研的过程中，就发现一个有意思的现象，即活跃在街头路面的辅警所着制服的背后都写有“治安辅助”字样。对这一设计，各方褒贬不一。辅警自身往往对此耿耿于怀，认为“治安辅助”没有正确表达其工作性质和法律身份，难以取得相对人的配合；公安机关则出于各种无法言说的理由，坚持这样的表述留有余地，不致引起社会不良反应；部分社会公众则认为身着“治安辅助”字样服装的人员根本就不是警察，无权查验身份证、无权对违章停车进行拍照等。在《苏州市警务辅助人员管理办法》实施之后，所着制服的背后则被统一印制了“警辅”字样。

[19]耐人寻味的是，在“拍违有奖”的始作俑者广州市公安局2003年7月推行此举之后不久举行的我国第二届国家司法考试中，卷四第八题即以此事例为背景而设置了分值、难度均为最高的案例分析题。国家司法考试命题历来具有极强的导引作用，此题的出现反映了“拍违有奖”之举所受争议之大、是非纠葛之复杂。

[20]参见余亚莲：“广州法院：市民拍违章照片不能做处罚依据”，载《信息时报》2004年12月3日；王海涵：“‘向法规叫板’：市民拍违章照片不能作处罚证据”，载《南方都市报》2004年12月3日。

[21]参见孙晓菲：“奖励未能减少违章武汉将取消举报违章有奖”，载《华西都市报》2010年10月7日。

[22]参见王贵松：“‘街拍小偷’不可作为处罚证据”，载《人民法院报》2012年7月31日；史洪举：“‘街拍小偷’可作处罚证据”，载《人民法院报》2012年8月4日。

[23]莫于川、林鸿潮：“行政机关借助市民力量取证，证据是否有效——‘广州市民被拍违章状告公安局’案评析”，载《人民检察》2005年第4期。

[24]参见舒圣祥：“叫停有奖举报的‘执法效益论’”，载《华西都市报》2010年10月8日。

[25]参见北京市海淀区人民法院行政判决书[2013]海行初字第11号。(www.xing528.com)

[26]在德国，能否通过私人取缔违章停车也是一个颇具争议性的问题。一方面，法院判决明确否定民间企业作出的违章停车确认行为，其理由是交通监管领域中对违反秩序行为的确认属于国家行政核心领域的事务，原则上不允许私人参与；另一方面，法院判决又认为违反程序并不能导致证据评价禁止，其理由是基于利益衡量，程序瑕疵纠正的利益远小于实现交通安全的利益。参见[日]米丸恒治：《私人行政——法的统制的比较研究》，洪英等译，中国人民大学出版社2010年版，第164～169页。

[27][美]E.S.萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社2002年版，第74页。

[28]戴敦峰：“‘老板消防队’涌现瑞安”，载《南方周末》2004年4月1日。

[29]腾华、良肖：“我省首支民营消防队落户随州”，载《楚天都市报》2007年11月29日。

[30]参见彭兴庭：“消防队‘见火不救’公用事业民营化的困局”，载《检察日报》2005年9月12日。

[31]郭卫艳：“民营消防队为何深陷困局”，载《山西法制报》2007年7月9日。

[32]陈爱娥：“公营事业民营化之合法性与合理性”，载《月旦法学杂志》1998年第5期。

[33]正如美国学者戴维·奥斯本在摹绘“有预见的政府重在预防而不是治疗”时所言：“大多数城市在消防部门上花了大笔的钱——通常占它们总基金的20%。然而，美国有一个可怕的记录。据全国防火协会统计，在工业世界中我们有最高的火灾死亡率。为什么？因为我们把大部分钱花在对火灾作出反应上，而不是花在预防上。”[美]戴维·奥斯本等：《改革政府——企业家精神如何改革着公共部门》，周其仁等译，上海译文出版社2006年版，第165页。

[34]作为国内目前颇具社会影响力的先锋媒体，《南方周末》曾经先后深度报道过警方线人——包括职业线人和有着治安信息员、治安志愿者等不同称谓的普通线人的境况，从而逐渐揭开了这一特殊警察任务民营化制度尝试的面纱。相关报道可参见鞠靖：“宿迁：每个居民楼下都有治安志愿者”，载《南方周末》2010年8月19日；傅剑锋：“刀尖上的‘无间道’——中国职业‘线人’真实生活”，载《南方周末》2007年8月9日。

[35]2013年8月上旬，笔者专程赴江苏省张家港市金港镇调研其成功的“治安中心户长”经验。在该镇人民政府下发的《关于在全镇建立治安中心户（楼）长队伍的实施意见》（金政发[2011]26号）中，“及时收集掌握各类不稳定因素，有效提升社会面防控能力，切实筑牢维护社会稳定第一道防线”是这一改革的出发点；“收集社情民意”、“开展法律宣传”、“参与治安巡逻”、“主动排查及时化解矛盾”、“协助做好相关人员的教育帮教工作”、“协助做好流动人口服务管理工作”是治安中心户（楼）长的六大基本职责。

[36]鞠靖：“宿迁：每个居民楼下都有治安志愿者”，载《南方周末》2010年8月19日。

[37]苏晓洲：“长沙3600名司机积极配合警方打击犯罪”，载《法制日报》2011年3月31日。

[38]郭莹：“公交警方首次招募反扒‘线人’”，载《北京娱乐信报》2007年7月4日。

[39]刘金兰：“马加爵三亚落网”，载《湖南日报》2004年3月16日。

[40]傅剑锋：“刀尖上的‘无间道’——中国职业‘线人’真实生活”，载《南方周末》2007年8月9日。

[41]钱夙伟：“警方聘任线人何必大事张扬”，载《中国青年报》2005年4月13日。

[42]刘谷华：“广州环卫工当起‘羊城暗哨’”，载《信息时报》2003年7月8日。

[43]慕嘉烜：“‘警方线人’居然拦车罚款还动手打人？”，载《东方今报》2009年12月8日。

[44]参见沈颖：“海上戒毒”，载《南方周末》2004年10月7日。

[45]董碧水：“浙江温岭海上戒毒所因风险问题遭遇困境”，载《中国青年报》2008年8月8日。

[46]参见“加强禁毒社工队伍建设　推进禁毒工作社会化进程”，2011年3月，材料由苏州市公安局政治部辅助人员管理处提供。

[47][日]米丸恒治：《私人行政——法的统制的比较研究》，洪英等译，中国人民大学出版社2010年版，第170页。

[48]林昱梅：“警察任务民营化理论初探”，载《月旦法学杂志》2003年第11期。

[49]踏雪痕：“拖车费凶猛，监管不能‘打酱油’”，载《人民法院报》2011年11月8日。

[50]根据《高速公路清障施救服务标准和规程（试行）》第15条的规定，清障施救服务人员赶到现场后，对故障车辆停放影响交通安全，存在事故隐患且拒绝服务的，应采取警戒、警示等安全措施并及时报告省公安机关高速公路交通安全管理机构处置；属于事故车辆的，应在公安民警的指挥下，快速抢救伤者，及时清理、撤除交通事故现场，并按照省公安机关高速公路交通安全管理机构的指令和要求，将事故车辆和货物拖曳（牵引）、转运至指定地点停放，协助省公安机关高速公路交通安全管理机构维护现场秩序，迅速恢复交通。这些规定表明，清障施救服务人员所从事的技术性、辅助性工作都是在公安机关的指挥下所进行的，其作用仅仅是协助而已，并非独立从事交通事故处理或路障清理事务。

[51]高铭暄：“社区矫正写入刑法的重大意义”，载《中国司法》2011年第3期。

[52]根据《人民警察法》第6条的规定，公安机关的人民警察的职责之一就是“对被判处管制、拘役、剥夺政治权利的罪犯和监外执行的罪犯执行刑罚，对被宣告缓刑、假释的罪犯实行监督、考察”。

[53]卫建萍：“缓刑+禁止令：合力助推社区矫正”，载《人民法院报》2011年5月9日。