稳步推行的清障施救行动蓄势待发

随着我国道路交通建设特别是高速公路建设步伐的加快，人流、物流、车流迅猛增加，道路交通事故的发生也日渐频繁。按照《人民警察法》和《道路交通安全法》的规定，“维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保护人身安全，保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益，提高通行效率”是公安机关交通管理部门的法定职责。然而，面对日益增多的道路交通事故，仅凭公安机关的交通警察已经难以从容应对事故处理及清障施救等事务。特别是机动车在高速公路上发生故障或交通事故之后，如果不能得到及时处理，道路的安全畅通就无法维系。《道路交通安全法》第68条第2款规定：“机动车在高速公路上发生故障或者交通事故，无法正常行驶的，应当由救援车、清障车拖曳、牵引。”但是，该条并未明确规定清障救援工作应如何具体组织实施。在实践中，有的地方规定由高速公路经营单位负责实施高速公路上的清障救援工作，但大多数高速公路经营单位出于降低成本考虑往往都通过外包方式将此项责任转移给施救经营服务企业承担。因此，大量社会化的清障救援机构得以从事道路清障施救任务。在民营化的视野中，道路清障施救工作关系交通秩序和通行效率的维护，属于典型的公共服务事项，民间清障施救力量的参与同样宣示了此项警察任务民营化的可能。

从比较法角度上看，通过私人执行道路交通管理中的技术性、辅助性、支援性工作在域外同样盛行。例如，在德国，虽然判例一度不承认私人作为独立的行政辅助者取缔违章停车，但新近的学说和判例中的多数见解也开始主张，在法律特别承认时，即使是警察行政的权限，也允许委任私人以自己的名义独立行使。在一份有关“道路交通法修改法案”提案的理由说明中，提案人指出：“为了减轻警察在人力和经济方面的负担，希望创造出对私人进行权限委任的可能性。在这里，委任给私人的权限并不是通过征收警告金进行威吓或者发出违章罚款命令，而是限制在观察静止交通中的违章行为（监督）以及根据情况调查的范围内。特许私人实施这种权限，主要是由于，位于城市道路中心地带的行政机关的事务爆炸性地增加，因而具有紧急必要性。”^[47]在我国台湾地区，根据其“道路交通管理处罚条例”第56条第2项的规定，交通义勇警察或依法令执行交通稽查任务人员，于汽车驾驶人违规停车时，应责令其将车移置适当处所；如汽车驾驶人不予移置或不在车内时，得由该交通勤务警察或依法令执行交通稽查任务人员为之，或得于举发其违规后，使用民间拖吊车拖离之，并收取移置费。也就是说，民间拖吊业者仅是警察执行拖吊业务时的工具，是否应移置违规停放车辆，其无法自行决定，因此其性质属于警察任务功能民营化中的行政助手形态。^[48]

就我国大陆目前民间力量参与道路清障施救任务的执行状况而言，还存在收费不合理、行业标准模糊、监管不到位等普遍问题，尤以乱收费最为突出。2011年发生在河南省的“天价”拖车施救事件就引起了媒体的广泛关注。有的媒体刊登的时评就尖锐地指出：“如果不规范拖车市场竞争，不对‘权力自肥’动手术，不斩断天价拖车费背后的利益链条，权力野马脱缰与利益冲动合谋之下，天价拖车费也许真会‘长命百岁’。”^[49]为了有效解决社会化清障施救机构的乱收费问题，很多地方都出台了专门的规范性文件，如江苏省无锡市物价局于2008年10月8日下发了《关于明确社会化清障机构对城市道路清障施救服务收费标准（试行）的通知》（锡价费[2008]188号），就社会化清障机构对城市道路车辆清障施救的服务范围、收费内容、收费标准都作了明确规定。(www.xing528.com)

从根本上来说，为了稳步推行民间力量参与道路清障施救改革，还必须进一步加强政府监管，通过行业标准、操作规程的规范化提高清障施救服务的质量。在这方面，一些地方的公安机关交通管理部门已经进行了积极探索。例如，2009年5月，内蒙古自治区公安厅联合发改委、纠风办、财政厅、交通厅等部门联合发文规范公路清障施救服务工作。一是制定全区公路清障施救服务行业标准，通过招标方式选择从事公路清障施救服务单位，打破垄断经营，建立公平竞争的市场环境；二是各级公路管理机构具体负责本辖区公路清障施救服务的组织实施和清障施救企业和单位的选定，建立清障施救管理信息服务平台，及时公布公路清障施救企业和单位的相关信息；三是各级公安交通管理部门接到公路交通事故报警后，及时通知清障施救单位，迅速清理事故现场；四是公路清障施救服务收费标准实行政府指导价，按照清障施救服务内容，在限价范围内由被施救人与清障施救服务单位协商确定收费金额；五是严禁各级公安和交通运输部门工作人员利用职权参股集资购置清障设备。又如，湖北省为规范高速公路清障施救服务工作，满足广大司乘人员对高速公路清障施救服务的需求，专门制定了内容非常详尽的《高速公路清障施救服务标准和规程（试行）》，分别就清障施救服务形象标准、清障施救服务信息公布、清障施救服务操作规程、清障施救服务规范、清障施救服务监督管理等事项作出了极具可操作性的规定。从该份文件有关清障施救服务人员与公安民警关系的规定上看，高速公路清障施救服务单位所起的正是“行政助手”的作用，代表了我国警察交通管理任务功能民营化的重要发展方向。^[50]