民营消防的延伸思考：潜在的优化路径

从理论上来说，消防事务的管理涉及公共安全的维护，属于现代政府的“天职”，因而往往被人们认为是当然的国家任务而不能转嫁由私人来承担。然而，“某项公共任务是否确属公权力主体的特殊任务，必须依据特定时空下的具体法秩序来决定”，也就是说，“国家可否将某项公共任务视为国家任务纳入管理，或者可否将该公共任务释出由私人负责，首先应解释宪法以及所有合宪法的规范的规定才能决定”。^[32]从现行《消防法》第三章“消防组织”的规定来看，借助多种形式的民间力量参与消防事务的治理非但不为现行法律禁止反而为其所鼓励和提倡。那么，消防事务的民营化在转型时期的当下中国为何具有必要性呢？进一步言之，民营消防队的上述困局是否意味着其本身就不应该存在呢？笔者认为，民间力量参与消防事务的有益尝试不仅不能被轻易否定，而且未来还有十分广阔的发展空间。具体来说，民营消防存在的客观必要性主要源自以下三个方面：

第一，城乡二元对立结构基础上的乡村巨变。一切制度的变迁都可归因于社会结构的变迁。就我国当下的消防管理体制变革而言，同样离不开对现实社会结构的考察。改革开放三十多年来，我国整体的社会结构日益呈现出城乡二元对立的格局，城市与乡村之间在各个方面都形成了巨大差距。正是基于城乡二元对立的社会结构，很多行政领域的改革（如医疗、社保等改革）实际上主要都是在城市进行的，或者说改革的受益者往往都是城市以及生活在城市里的居民。现行消防体制的确立以及消防资源的配置大抵上也是如此。无论是20世纪80年代之初颁行的《消防条例》还是90年代末期颁行的《消防法》，无不将消防资源偏向于广大城市。也就是说，城市的消防事务得到了政府的高度关注，政府所提供的消防服务基本上覆盖了城市地区；相比之下，广大农村地区由于人口、产业都没有城市密集，火灾的发生概率及其造成的损失较低，因而所获得的消防资源极少。如此一来，政府所提供的消防服务自然就难以惠及农村和农民。然而，伴随着城市化进程的迅猛推进和农村地区经济的发展，中国传统的乡村面貌已经发生了巨变。特别是在江浙等沿海经济发达地区，农村的企业日益增多，其规模和密集程度甚至超过了一般的城市，火灾发生的几率日益增大，消防服务的需求也随之提升。在这一背景之下，旧有的公共消防管理体制和消防资源分配模式的弊端日渐显露，以行政为主导的城市消防体制面对中国农村的变化表现出强烈的猝不及防。旧行政体制的巨大惯性和农村地区对消防服务的巨大需求，为民间力量参与消防服务的供给提供了广阔的空间。伴随着城镇化进程的迅猛推进，城乡二元对立的紧张格局有望得到及时缓解。于是，消防事务的民营化自然就成了社会发展之需。

第二，消防事务治理结构内在的可分解性。在直观层面上，消防事务的治理逻辑地包含了两个组成部分：“火灾预防”（即“防”）和“灭火救援”（即“消”）。从公共安全维护和社会治理效果的角度上看，火灾预防远比灭火救援更为重要，这也正是现行消防管理贯彻“预防为主、防消结合”原则的原因所在。^[33]大体上来说，火灾预防涉及消防规划的编制、消防技术标准的制定、消防设施的配置、消防安全的检查以及火灾隐患的整治等相关事务，其宏观性、政策性特点十分明显；相比之下，灭火救援则以尽量减少人员伤亡和财产损失为目标，微观性、单一性特点更为突出。由于火灾预防大多涉及公共政策的制定以及政策落实与否的监管，因而作为现代国家公共政策制定者和监管者的政府无疑应当去“亲历”。至于灭火救援，因其涉及面广、不确定因素多，并不一定完全依赖政府去亲自实施，更多的时候都可以借助民间力量的参与取得更好的救援效果。事实上，现行《消防法》对专职消防队、义务消防队等多种非政府形式的消防组织发展的鼓励，本身就意味着立法者对民间消防力量参与灭火救援的认可。在民营化理论上，这属于典型的“组织民营化”，即行政主体并不解除所担当的公共任务，只是通过私法的组织形态来继续担当。我国山东、深圳等地通过招聘方式录用合同制消防队员以弥补公安消防力量在灭火救援方面的不足即为有效的制度尝试。可见，消防事务虽然触及社会公共安全，但由于其自身治理结构的可分解性，对于其中具有执行性质的灭火救援事务完全可以吸收民间力量的参与。(www.xing528.com)

第三，公共部门消防服务供给能力的不足。目前，我国消防机构的设置和消防资源的分配都完全与行政区划、行政级别相吻合，最基层的公安消防机构基本上都设置在区县一级。这种高度行政化的消防管理模式固然能够优先满足城市对消防资源的需求，但对于地处偏僻的广大乡村来说，就难以与城市平等地享有政府所提供的消防服务。由于现有的消防人力、物力资源都集中在城区，即便消防机构在接警之后能够立即赶往乡村火灾现场，也会因为耽搁最佳救火时间而无济于事。事实上，在前文提及的民营消防队见火不救事件中，村民也曾试图向城区的公安消防队求救，但由于路途遥远，最终也未能成功灭火。虽然伴随着城市化进程的推进，一些近郊的农村地区已经为城市所吞并，但农村地区的彻底消灭永远都无法实现。因此，在现有的消防管理体制之下，公共部门尚无法为广大农村地区供给基本的消防服务。即使将公安消防机构设置的末梢延伸至乡镇一级，也因为财政资金的匮乏、审批程序的繁杂和行政编制的控制而难以实现。可见，面对广大农村地区日益增长的消防需求，公共部门消防服务的供给能力明显不足，只能更多地借助于民间的力量向农村提供应有的消防服务。由此可见，消防事务特别是广大农村地区消防事务的民营化将是我国未来消防体制改革的必由之路。