拍违有奖改革的完整历程及结果分析

为严厉整治城市交通秩序、有效惩处交通违章行为，广州市公安局在充分调研的基础上于2003年7月15日专门下发了规范性文件《关于奖励市民拍摄交通违章的通告》（以下简称《通告》），鼓励市民拍摄交通违章照片提供给公安交通管理部门，以此作为线索去调查处理违章车辆，经查证属实的给予提供者一定奖励。此举的目的是为了克服交通警察人手不足的困难，通过发动市民积极参与协助公安机关搞好交通管理。实践表明，“拍违有奖”的改革举措取得了积极成效，广州市区20多条试行路段遵守交通法律规定的比率明显提高，交通秩序得到显著改善。在这项活动的推行过程中，公安机关对于市民提供的“违章照片”都要进行严格审查核实，合格的予以采用，有作弊行为的一律不采用，还要取消其“职业拍车族”的资格。

2004年3月5日，广州市民赖某收到广州市公安局交警支队机动大队开具的一份《公安交通管理行政处罚决定书》。根据决定书记载，赖某在2003年12月13日上午10时5分驾车经广州大道中某路段时违反了交通标线行车，因而要处以100元的罚款，而交警方面出示的证据，就是市民孔某拍摄的赖某所驾车辆违章的照片。赖某认为，交警不能以此作为证据对他进行处罚，因为这等于由市民行使了交警部门的调查权。在提起行政复议被维持之后，赖某向广州市越秀区人民法院提起行政诉讼，要求法院判令警方撤销奖励市民“拍违”的通告。越秀区人民法院认为广州市公安局2003年7月发出的《关于奖励市民拍摄交通违章的通告》“属没有强制力的行政指导行为”，“不属于人民法院行政诉讼的受案范围”，所以拒绝对《通告》进行审查。赖某不服一审判决，上诉至广州市中级人民法院，请求二审法院审查“交警能否采用市民拍摄违章的照片作为处罚依据”，并请求法院以“证据不足”为由，撤销交警支队作出的行政处罚决定。广州市中级人民法院于2004年11月作出了维持一审判决、驳回赖某诉讼请求的终审判决，其理由是赖某在行政复议期间接受警方询问时，承认自己确有违章驾车的事实。针对本案行政处罚行为证据的合法性问题，广州市中级人民法院终审判决同时指出，交警方作为证据使用的违章照片是市民孔某依据《通告》拍摄到的，依据我国《行政处罚法》的规定，调查取证是行政执法机关行使处罚权的组成部分，是不能委托给公民行使的。因此，在本案中，市民孔某拍摄的违章照片只能作为赖某涉嫌违法的线索，而不能直接作为公安机关交通管理部门行政处罚的证据。广州市中级人民法院的判决实际从根本上否定了广州市公安局的改革探索，实施一年多的“拍违有奖”做法戛然而止。当时，一些媒体对法院判决都纷纷给予积极评价，认为在国内起到了“标本”作用，也为其他行政执法部门上了一堂生动的执法普法课。^[20]

在广州的“拍违有奖”改革因法院判决而被叫停之后，近年来深圳、武汉两市相继成为开展市民举报违章有奖活动后又半途停止的城市。2010年3月，武汉市公安交管部门宣布：从3月18日至12月31日，市民如果发现交通肇事逃逸、酒后驾驶机动车、机动车闯红灯、机动车逆向行驶等六类交通违法行为，都可以用DV拍摄下来举报。如果被交管部门认可，不仅违法车辆要受处罚，情况属实者可获得奖励。其中，举报交通肇事逃逸案件，视情况奖励100元至5000元；举报“酒后驾驶机动车”、“使用伪造、变造的机动车号牌”的，每起奖励300元；举报“闯红灯”、“逆向行驶”的，每起奖励30元；举报“不按规定变更车道”的，每起奖励10元。“拍违有奖”的制度出台之后，一些市民很快成为交通违章职业拍客。据报道，有的拍客能月入4000元左右，高峰时期从业者达到了600人。还有人爆料，除了拍客，甚至有交警也参与了有奖举报。交警拍摄交通违法行为后，让其亲友送往交管部门领取奖励。该举措实施半年来，共收到近百市民拍摄的交通违章记录超过百万条，经警方确认有效并给予奖励的10.7万多条，警方付出了200万元奖金，有50人领取的奖金超过万元。然而，武汉市的交通违章量却并没有下降，司机交通违章次数仍在逐月上升。有鉴于此，2010年国庆前夕，武汉市公安局交管局不得不宣布“市民举报违章有奖”举措将于年底取消。^[21](www.xing528.com)

就在“拍违有奖”中途夭折之时，广西南宁市的“街拍小偷”创新举措再次引发了媒体的热议。2012年7月，广西南宁市公安局兴宁分局开展了“大家拍小偷，携手保平安”活动。警方鼓励“市民抓拍正在偷盗他人财物的坏蛋的影像”，然后发送给警方。警方根据市民举报线索抓获嫌疑人并得到依法处理后，将在24小时内告知处理结果；经警方确定举报的嫌疑人是违法犯罪分子，市民即可获得一定奖励。针对该项举措的正当性，理论界形成了正反两种截然不同的观点。反对者认为，调查取证属于行政处罚权的核心内容之一，这一权限不得转让给私人行使。市民个人不属于行政处罚法规定的可委托的对象，也不存在警方的指导和监督。赞同者则认为，“街拍小偷”改革并非警方对行政处罚和刑事侦查中调查取证权的委托和转让，可视为警方对公民行使同违法犯罪行为做斗争权利的提醒和倡导。市民所拍摄“小偷小摸”、扒窃的视听资料能否作为对嫌疑人进行行政处罚或刑事处罚的定案根据，需要警方或者法官结合被害人陈述、嫌疑人供述等材料从证据的真实性、合法性、关联性等方面予以审查后作出认定。如果该视听资料经过审查或者质证，在真实性、合法性、关联性等方面符合相关规定，就可以作为定案的根据。^[22]