辅警制度的运行状况及优化方案

“警力不足”是当前探索建立辅警制度的直接动因。就苏州地区而言，近年来治安压力与警力不足之间的矛盾异常突出。随着苏州社会经济的高速发展，城乡面貌发生巨变，外来人口急剧增加，人口流动极为频繁，社会治安形势日益复杂。由于苏州城区特殊的历史原因，加之私车保有量的无限增加，交通拥堵现象极为突出。特别是近年来由于城市建设的大力推进，征地拆迁引发的社会纠纷不断，警察面临着空前的维稳压力。在西方一些国家，警察人数与实际人口的万人比通常能达到1∶35。按照我国公安部的标准，城市警力配备万人比应达到1∶17，农村则应达到1∶4。随着城乡一体化进程的迅速推进，苏州地区传统意义上的农村正在大量消失，而整个苏州地区警力配备的万人比目前仅为1∶9.7，远远低于全国的平均水平。尽管现有警力下沉和增加警察编制使治安压力有所缓解，但相比社会经济发展形势而言还是杯水车薪，且面临行政法治乃至统治合法性的挑战。^[14]为此，苏州市公安局自2004年开始，面向社会公开招录了大量辅助人员，走出了一条富有特色的辅警制度建设之路。^[15]总体而言，辅警制度“苏州经验”的特色集中体现在如下四个方面：

第一，种类齐全。从目前辅助警力所从事的相应工作来看，辅助警力主要包括四类人员：一是文职雇员，主要在市、区公安机关直属部门、基层公安科、所、队、室从事办公室文字处理工作、窗口接待服务工作、公安机关承担的社会工作、电子监控视频的分析研判工作等。二是治安辅助人员，主要在市、区公安机关直属部门、基层公安科、所、队、室配合公安机关和民警从事治安巡逻、守卡堵截、处置突发事件、调解治安纠纷、安全保卫等工作。三是协管人员，主要在市、区公安机关直属部门、基层公安科、所、队、室配合公安机关和民警从事交通管理、外来人口管理、消防安全管理、犬类管理、特种行业管理等工作。四是禁毒社工，主要分布在乡镇、街道禁毒社会工作站，协助禁毒办开展社区戒毒工作。

第二，参与广泛。苏州的辅助警力已经成为公安机关的重要助手，几乎参与到了所有类型的警察任务的执行之中。从公安机关办公室纯粹的文秘工作到入户采集信息，从协助维护社会治安秩序和交通秩序到抓捕现行、堵截查缉和参与灭火，辅助警力的活动涉及交通、治安、消防、禁毒、户口、特种行业、警卫等诸多领域。从辅助警力参与管理的对象来看，既有对特定场所（如娱乐场所）、特定物品（如车辆）、特定物类（如犬类）的检查，也有对特定人群（如违法犯罪嫌疑人）的协处；从辅助警力所担负的职责来看，既能够协助警察进行盘查、堵控、检查、保护现场等，也能够独立进行外来人口信息采集、安全防范知识宣讲、扭送违法犯罪嫌疑人至公安机关等。可以说，凡是不涉及国家机密、凡是不涉及警察专用警械的领域，基本上都能够看见辅助警力的身影。(www.xing528.com)

第三，成就突出。辅警制度实施的十年正是苏州经济结构转型升级、建设“三区三城”的关键时期，苏州地区较好的社会治安秩序和交通管理秩序是与数万名辅警的辛勤工作分不开的。以全国百强县之首的昆山为例，近五年来，该市辅警共协助侦破刑事案件4815起，协查治安案件17 306起，协助或直接抓获各类违法犯罪嫌疑人员49 774人，其中网上逃犯360人，调处各类纠纷48 893起，制止现行违法犯罪14 427起，救助民众24 029人，缴获赃款物价折价2089.7万元，有403名辅警受到县市级以上表彰。2004年以来，昆山市连续五年被江苏省委省政府命名为“社会治安安全县（市）”，连续两度被江苏省委省政府评为“江苏省法治县市区创建工作先进单位”。^[16]

第四，规范性强。苏州市在探索辅警制度的进程中，始终关注制度的规范化建设。苏州市公安局先后制定了《治安辅助人员工作规范（试行）》和《治安辅助人员管理办法（试行）》，以市级政府规范性文件形式指导辅警制度建设。特别是目前正在适用的《管理办法》对规范辅警的招录、培训、职权行使起到了重要的规范作用。下辖昆山市的做法则更加细致，早在2004年11月该市就制定下发了《昆山市治安辅助队伍建设管理规范》，之后又据此相继制定了《治安辅助队伍考核办法》、《治安辅助人员工作情况通报制度》、《治安辅警中队长、指导员竞聘制度》、《奖惩制度》、《治安辅助队员主要职责》、《着装管理制度》、《安全行车制度》、《执勤制度》、《治安辅助人员“零犯罪”责任制度》、《昆山市治安辅警队伍督查制度》等一系列规范性文件，基本建成了较为完备的辅警管理规范体系。经过一年多时间的充分调研和反复论证，我国首部专门规范辅助警察的地方规章——《苏州市警务辅助人员管理办法》正式公布实施，对其他地区的后续立法产生了良好的示范作用。