治安承包存在的问题及优化建议

尽管治安承包改革已经取得了一定的现实成效，但在当下的法律框架内却存在明显的合法性危机，集中表现在改革的法律依据不足上。事实上，治安承包从出现至今，社会上对其褒贬之争就始终没有停息，有关治安承包究竟是“奇招”、“正招”还是“昏招”的议论相当激烈。质疑者普遍认为，治安管理权作为一项公权力，只能由国家机关行使。治安管理的承包是政府对其公共职责的放弃，容易引发大量的非法行为，甚至还会加剧社会的混乱。如果政府连社会治安这一最基本的职责都要承包给私人，那么社会还需要政府干什么呢？^[10]当然，目前的社会质疑很大部分还是对治安承包的误解，因为实践中所承包的事项并非原本属于公安机关所享有的强制命令权，而是日常的巡逻防范事务，即便是类似出租房屋管理事务、暂住人口管理事务的承包也只是一些非强制性的技术性、辅助性工作。总体上来说，当下的治安承包改革还属于警察任务功能民营化的范畴。不过，由于法律规范比较薄弱，加之作为主事者的公安机关没有履行好应有的监管责任，因而治安承包推行过程中也出现了很多亟待解决的问题。这些问题主要包括以下三个方面：

首先，承包主体比较混乱，运行处于无序状态。在目前的几种治安承包模式下，作为当事人双方的发包方和承包方仍然比较混乱。一方面，发包方包括公安机关、物业管理公司、机关企事业单位、居（村）民委员会、街道综合治理委员会等多种机构。在宁波市鄞州区模式中，村委会作为发包方，却将不属于自己职责范围的事务（如私房出租管理、暂住人口登记等治安管理事项）发包给了承包人，这种做法与现行法律规范并不相符。另一方面，承包方包括保安公司、物业管理公司等组织以及退伍士兵、居民、村民等个人，在专业性和规范性方面都比较欠缺。从治安承包模式的运作来看，明显表现出无序的状态，警察机关与民间力量之间的密切合作关系并未真正形成。

其次，公安机关角色模糊，引发政府职能错位。政府职能的“错位”既可能表现为“越位”，也可能表现为“缺位”。在当下的治安承包中，从表面上看，作为发包方和考核方的公安机关既可以进行监督、业务指导、调查处理犯罪信息和发案统计，也可以协助综治委组织竞标、审核承包人资格、对承包人进行培训和指导、督促和检查承包人工作。但事实上，在推行治安承包之后，公安机关往往容易产生“一包了之”的思想，忽略其作为监管者和服务者的职责。(www.xing528.com)

最后，承包费用的分摊加重了民众的负担。在当下的治安承包实践中，关于承包经费的来源，虽然各地的具体做法不一，但大多遵循“谁出资，谁受益”、“花钱买平安”的原则。应当指出的是，这种做法与新公共管理运动及治道变革的潮流是背道而驰的。新公共管理理论提出“多元共治”和引入社会力量参与治理，其目的就在于降低政府管理成本、减轻公众负担。从公共财政理论上来说，政府既然已经有了税收收入，就应该为纳税人提供包括公共秩序、公共安全在内的最基本的公共服务。即便是基于某种特殊原因需要吸收民间力量参与治理，所需费用也应当主要从公共财政收入中支出，不能让纳税人为治安问题“二次付费”。否则，政府的公共性就无法得到体现。