《刑法修正案(九)》对本罪的修改及背景浅析

(一)《刑法修正案(九)》对本罪的修改

1997年《刑法》修改后，本罪再没有进一步的更改。直到2015年出台的《刑法修正案(九)》，为本罪增加了一种新的行为模式和一档更高的法定刑，即“为参加恐怖活动组织、接受恐怖活动培训或者实施恐怖活动，偷越国(边)境的，处1年以上3年以下有期徒刑，并处罚金”。预防和惩治恐怖主义犯罪是《刑法修正案(九)》修法的重点之一，该修正案为本罪增加了一种特殊量刑情节，降低了“为参加恐怖活动组织、接受恐怖活动培训或者实施恐怖活动”而偷越国(边)境的入罪标准，提高了法定刑，以便更好地惩处恐怖活动的关联犯罪。

除《刑法修正案(九)》增加了刑事责任之外，《反恐怖主义法》等相关法律法规也相应细化了针对恐怖主义相关人员的出入境管控措施。出境入境的管理工作是反恐怖主义工作的重要组成部分，《反恐怖主义法》在第38至41条明确了出入境管理机关、海关等主管部门的反恐工作任务，并在该法的调查和应对处置两章，约束了恐怖活动人员、恐怖活动嫌疑人员等特定对象的出入境权利。

2.《刑法修正案(九)》对本罪修改的背景

苏联解体后，一些原本活跃在中亚地区的暴力恐怖活动分子、极端主义分子试图转移阵地活动并传播其宗教极端思想。当时在我国新疆地区就已出现了一些以传播极端主义、实施暴恐犯罪活动为目的的偷渡行为。特别是在“阿拉伯之春”运动爆发后，中东地区的叙利亚等国陷入了长久的内战，部分反政府武装或恐怖组织通过“东突”“东伊运”等恐怖组织，在我国新疆内针对部分群众传播宗教极端思想，鼓动他们出境实施“圣战”。甚至在传统穆斯林的“五功”上，增加了出境“圣战”的内容，声称出境“圣战”是每个有条件的穆斯林所要完成的义务，部分群众或自愿，或被蒙蔽，或被裹挟，出境至中东地区参加“圣战”。目前，与境外恐怖活动组织或者人员勾结，接受境外恐怖活动组织的培训、指使实施恐怖活动已成为当前我国恐怖活动犯罪的一大特点。^[5]

随着世界范围内恐怖活动数量的爆发式增长，恐怖主义、分裂势力、极端主义势力的日益猖獗，境外“三股势力”与我国境内的民族分裂势力的联系日益增多，“三股势力”对我国的渗透日益浮出水面。我国所面临的恐怖主义威胁是世界恐怖主义的一部分，一些组织甚至已经形成了“境外指挥、境内行动;境外训练、境内破坏”的行为模式，对我国的国家、社会安全以及公民的人身及财产安全都造成了极大的威胁，也给我国的边防管理工作带来了极大的压力。在一些地区，出境参加恐怖组织、实施恐怖活动，或出境接受恐怖活动培训、实施恐怖活动的人员数量呈逐渐上涨趋势，在中东等地区活动的“伊斯兰国”恐怖组织甚至出现了我国新疆籍战斗员的身影。甚至一些境外恐怖活动组织，主动通过网络、派遣恐怖分子等方式煽动我国公民外出或就地实施“圣战”，这都为我国的出入境部门、边防部门带来了极大的工作压力。具体而言，目前我国的边防管理工作正面临着下列威胁:

第一，“伊吉拉特”“迁徙圣战”现象的涌现。“伊吉拉特”是维吾尔语，该词来源于阿拉伯语的“希支拉”或“希吉拉”(，为“迁徙”之意)，原指伊斯兰教先知穆罕默德于公元622年为避免迫害，率领一群穆斯林离开麦加出走叶斯里卜(后称麦地那)，建立统一的穆斯林社团“乌玛”，以继续进行伊斯兰教传教事业的行为。后世将此次迁徙视为伊斯兰教兴起的决定性事件之一，公元622年也成了伊斯兰历的元年。随着伊斯兰复兴运动的开展，“迁徙”的概念被扩大为:“离开故土向不信仰真主的社会开战，攻击现有政治体系”^[6]之意。但是，随着宗教极端化趋势的愈演愈烈，“伊吉拉特”被伊斯兰宗教极端分子利用，对其进行了歪曲、片面的解读，以伊斯兰教神圣的历史典故作为幌子，蛊惑伊斯兰教信徒以“迁徙”为手段，以“圣战”为目的，向全世界范围投射恐怖活动。

迄今为止，全世界已经经历了三次“迁徙”浪潮。第一次是20世纪70年代后，埃及伊斯兰党和穆斯林组织的残余势力为躲避埃及政权对其的打击，组织人员逃往也门，再从也门继续向其他阿拉伯国家及欧洲迁徙;^[7]第二次是在苏联入侵阿富汗时期，在美国的支持下，全世界的伊斯兰极端势力纷纷开展“迁徙”，前往阿富汗与苏联展开“圣战”，并在20世纪90年代又将“圣战”输回埃及;第三次是苏联解体至今，两次海湾战争、叙利亚内战、利比亚内战、车臣战争以及中亚五国的伊斯兰原教旨主义的复兴等不安定事件和因素，都给“圣战”者的“迁徙”活动提供了有利的机会。^[8]特别是自“9·11”事件之后，已经开始出现西方国家公民离开自己的祖国，前往阿富汗参加塔利班与基地组织的现象，美国曾在阿富汗与巴基斯坦等地抓获了多名具有西方国家公民身份的塔利班分子，“伊斯兰国”组织中也出现了大量西方国家公民的身影。近年来，随着“伊斯兰国”等恐怖组织的崛起，“伊吉拉特”活动出现的频率也有所提高。

我国新疆紧邻中亚地区，民族结构复杂，宗教氛围浓厚，为恐怖主义、极端主义思想的传播提供了一定条件。据媒体报道，“东伊运”等恐怖组织曾在阿富汗等国境内设立办事处、训练基地等设施，在我国国内以免费提供食宿、资助求学等为诱饵，招募一些人出境接受恐怖训练，宗教极端分子通过篡改教义，捏造宗教迫害等手段，煽动信教群众出国“迁徙”，鼓吹“圣战”。特别是自2011年叙利亚内战进入白热化以来，部分同胞在境外分裂势力、宗教极端势力的洗脑下，为追求所谓更加“符合宗教教义”的生活环境，或崇尚所谓“圣战”，利用各种机会、理由，通过伪造出入境证件、编造出境理由或直接偷越国境的方式离开中国，试图绕道第三国，通过东南亚国家作为跳板，最终到达叙利亚等地进入恐怖组织“伊斯兰国”的控制区域，参加所谓“圣战”。2012年6月29日发生的和田劫机案，就是一些受宗教极端思想洗脑的成员，妄图劫机以实现其出境实施“圣战”的目标。沈阳警方在2015年7月13日破获了一起“伊吉拉特”涉恐专案，在先行抓获16名涉恐嫌疑人后，遭到另外4人攻击，现场击毙3人，击伤1人，并抓获一名28岁的新疆籍妇女和3名随行儿童。^[9]据媒体报道，泰国、马来西亚等国均查获过试图借道该国，出境进行“圣战”的我国新疆籍涉恐人员，曾有300余名中国人绕道马来西亚，到叙利亚和伊拉克战争。^[10](www.xing528.com)

除出境实施“圣战”外，部分试图实施“伊吉拉特”活动的人员，往往在出境受阻后，出于各种原因，选择就地实施“圣战”。2014年3月1日，10余名暴徒在昆明火车站随意砍杀无辜群众，造成29名群众遇难、143人受伤。该事件便是试图外出“伊吉拉特”分子在试图偷渡云南边境未果后，在云南昆明就地实施所谓“圣战”所造成的。2015年1月18日，广西凭祥警方在拦截一辆可疑车辆时，车上5名受极端思想影响，准备偷渡的犯罪嫌疑人冲出并持刀袭警。^[11]部分人员在偷渡至中转国家后，见流窜至目标国家无望的，也在中转国家就地实施“圣战”:2014年4月18日，16名偷渡至越南的新疆籍人员在越南北风生口岸就地实施“圣战”，造成8名偷渡人员、2名越南军警死亡。

在近代，“伊吉拉特”已经完全异化为宗教极端思想，在全球范围内影响着伊斯兰教教徒，催生出了恐怖主义。据统计，在新疆警方破获的暴恐案件中，90%以上都受到了“伊吉拉特”思想的影响，或是由受“伊吉拉特”思想洗脑的团伙直接实施。^[12]“伊吉拉特”思想的一个重要特征是倡导参加人员要从一国迁徙至另一国接受训练、实施所谓“圣战”，并在合适的时机返回原籍国或特定国家，实施暴力恐怖活动，如果“迁徙”受阻即就地“圣战”。正确适用刑法来打击“伊吉拉特”活动，将未能成功实施暴恐活动的“伊吉拉特”团伙、成员妥当地采取刑事法律实施制裁，是保障我国国家和人民财产安全的有效举措。对于在出入境时被截获的“伊吉拉特”分子，在以偷越国(边)境罪追究其刑事责任的同时，理应考虑其行为性质，相较于普通的偷越国(边)境行为，判处更为严厉的刑罚。刑罚打击的着力点不光是出境行为本身，还包括行为背后的恐怖活动犯罪目的，由此间接打击宗教极端思想的蛊惑，通过规范宣示效果实现更加深入的一般预防。^[13]

第二，境外“三股势力”派遣暴恐分子窜入我国煽动、组织实施恐怖活动。随着苏联解体后中亚地区宗教极端主义的抬头，与其接壤的我国新疆地区受到了大量外来宗教极端人员的渗透，直接导致了宗教极端主义的泛滥、恐怖主义的产生。有记录表明，自20世纪90年代以来，大量来自于土耳其、中亚地区的宗教极端人员，通过偷渡的方式窜至我国新疆，开设地下讲经班，大肆宣扬其宗教极端主义。他们对“泛伊斯兰主义”和“泛突厥主义”进行了包装、粉饰，通过各种手段向群众散播、洗脑。特别是进入21世纪以来，在境外“三股势力”的渗透、支持下，新疆境内的暴力恐怖势力迎来了“小高潮”，发生了多起影响恶劣的暴力恐怖活动，宗教极端主义的影响也逐渐扩大。这些事件和现象，都有外籍暴力恐怖分子、宗教极端分子的身影，他们或是偷越边境进入我国新疆传输极端主义思想，或是组织被洗脑的群众偷越国境，窜至阿富汗等国家，为他们提供武装训练，再让其偷渡回国，实施恐怖活动犯罪、继续传播宗教极端思想、建立训练基地、招募成员。

打击“三股势力”分子是维护我国国家安全、社会稳定的重要手段，也是国家对国际社会承担的义务。一方面要加强边境管理、控制能力，拒“三股势力”分子于国门之外，另一方面，对于已经流窜入我国国内的“三股势力”分子，应当利用刑罚的武器予以惩罚，针对偷越国(边)境且具有恐怖主义背景，或是有证据证明其为了参加恐怖活动组织、接受恐怖活动培训或者实施恐怖活动的，在其行为未构成其他犯罪时，通过从严追究其偷越国(边)境的刑事责任，不至于产生刑罚上的真空。

第三，外出“伊吉拉特”分子有回流趋势。2016年底，仅“伊斯兰国”就有来自于上百个国家的2至3万名外籍恐怖主义战斗人员，^[14]“伊斯兰国”甚至还吸纳了部分“东突”分子和新疆籍人员出境“迁徙圣战”。在国际势力的联合打击下，盘踞在叙利亚、伊拉克境内的“伊斯兰国”势力，在军事上已经遭到了毁灭性的打击，失败已经成为定局，其剩余力量已经开始出现转移，原本来自于各国的“伊吉拉特”分子也逐渐开始返回其原籍国。

世界各国都面临着回流的原“伊斯兰国”战斗人员的威胁。从2011年以来，国际恐怖势力已经开始逐步建设国际恐怖主义网络，通过多种渠道，从世界各地招募、聚合大批恐怖分子到叙利亚等地，这些渠道也成为恐怖分子回流的渠道。有消息称，“东突”恐怖分子已经回流聚合到印尼等地，参加印尼的恐怖势力活动;国际恐怖势力向泰国渗透，策划实施针对中国和其他国家的恐怖袭击，为“东突”分子开道。^[15]2016年8月30日，我国驻吉尔吉斯斯坦大使馆遇袭一案中，袭击的直接参与者就有曾赴中东作战的中亚籍恐怖分子。联合国安理会在2014年9月24日通过的第2178(2014)号决议中明确指出，需将应对外籍恐怖主义战斗人员的威胁置于国际反恐的优先议题之中。试图回流我国的“伊吉拉特”分子接受了专业的战斗培训，有着丰富的战斗经验，将严重威胁新疆乃至全国的安全。由于这些“伊吉拉特”分子出境是为了实施恐怖犯罪活动，必然在出入境时采取了虚假的出入境事由，所以无论其出境方式、所持证件或签证为何，都应当认定其触犯了《刑法》第322条的偷越国(边)境罪。对于此类试图回国继续实施暴恐犯罪的分子，应当在查获后对其偷越国(边)境非法出境“伊吉拉特”行为、试图偷越国(边)境非法入境的行为一并处罚。

这种为了实施恐怖主义犯罪所实施的偷越国(边)境犯罪，比一般的以非法务工、滞留为目的的偷越国(边)境行为产生了更严重的威胁，有着更大的社会危害性，继续依照1997年《刑法》的规定已经不能满足应对现实情况的需求，原有规定已经难以起到阻止其继续犯罪、防止发生社会危害的作用。首先，1997年《刑法》要求偷越国(边)境行为必须要达到“情节严重”才能构成本罪。实践中，对于仅查明实施了3次以下偷越行为的，或者偷越未遂的，仅能对行为人处以行政处罚，不能实现有效的打击。其次，为实施恐怖主义而偷越国(边)境的行为人，往往主观恶性较大，造成的后果通常较为严重，行为本身所产生的危险较高，仅1年以下有期徒刑的法定刑不足以体现刑法的罪责刑相适应原则。