民国时期：南京临时政府、北洋政府和国民党政府

1911年10月爆发的辛亥革命，推翻了长达两千多年的封建帝制。从这时到中华人民共和国成立，为民国时期，计三十八年，其间曾建立南京临时政府、北洋政府和国民党政府。下面分别简述这三个政府的文书和文书工作。

南京临时政府仅存在一年，但它的文书和文书工作与政权一样，是一个历史性的变化，具有强烈的反封建性质。

临时政府总统府设有负责处理中央文书工作的秘书处，秘书处辖七科二所：总务科、文牍科、通译科、电报科、军事科、财务科、民政科和收发所、招待所。《孙中山藏档选编》载，各部院局都有治理文牍的机构，司法、财政、交通、内务部设承政厅，相当于后来的总务厅、办公厅，外交、陆军部设秘书处。厅、处之下置处或科或司，如纂辑处、文牍处、收发处、监印处、庶务处、会计处。除庶务处、会计处的工作略同于今天的行政处外，其余各处均直接担负着文书工作的各项任务。在这些机构中，从事撰拟、缮写、记录等工作的人员有秘书、录事、书记、司书等。各省都督府大多设有秘书处（厅），或设专兼职人员管理文书工作。

1912年10月（民国元年），南京临时政府颁布公文程式条　例，废除封建王朝使用的制、诏、奏折、禀帖等，规定使用下列新文种；

令：公布法令、任免官吏和指挥用。

咨：同级官署之间用。

呈：官署对大总统、下级对上级用。

示：又称布告，宣布事件或劝诫用。

状：人民对官署有所陈述、申诉用。

随后，大总统下令，不许再用“大人”、“老爷”等称谓，官员互称职务名称，如“主任”、“科长”，民间互称“先生”或“君”。这在公文用语上是一大进步。南京临时改府还领布许多有关政治、经济和社会改革的命令，如禁止种食鸦片、贩卖人口，废除刑讯，奖励兴办工商业。这些，都反映了南京临时政府的资产阶级民主革命的色彩和反封建的斗争精神，在中国历史和中国文书史上都具有重大的意义。

应当指出，这个存在时间很短的新政权，处在斗争非常尖锐复杂的环境中，加上资产阶级的软弱，对封建的东西打击还很不彻底，这在文书和文书工作上都有所反映。

1912年至1927年，北洋军阀在北京建立了反动的政权。最初是袁世凯，袁死后军阀连年混战，北京政权相继由三个派系的军阀控制。政权机构变动须繁，总的来说，大体上沿袭南京临时政府的制度。

袁世凯上台以后，根据《中华民国临时约法》设总统府、国务院（即内阁、阁员为各部部长）和十个部，后改为九个部。总统府和国务院都各设秘书厅，置秘书、佥事、主事若干人，分掌撰拟机要文书、典章印信、编纂记录、翻译电文、核对文稿、收发文件等。各部均设总务厅（司），其下设科、股（课），一般都设有文书。中央其他机关掌管文书工作的机构除叫总务厅的以外，有称事务厅、总务处、书记室的，也有称秘书厅的。后者如众议院、参议院。在厅之下，众议院设速记、文书等五科，参议院设文牍、速记、公报等六科，置秘书、科员、事务员三十余人，分科治事。

1914年5月，袁废除《临时约法》，公布《中华民国约法》即“新约法”。改内阁制为总统制，废止《国务院官制》，改总统府的秘书厅为政事堂。堂下设五局一所，其中的机要局实是袁的“内秘书厅”，其职权有十一项之多，如撰拟命令及各项文电，收发文牍电信，典章印信，处理来往文件，编辑档案等。总统秘书改称为内史，总统府收文处更名为奏事处。在全国人民反对声中，袁被迫取消帝制，于1916年5月8日将政事堂改称国务院并恢复设置国务院秘书厅，废止政事堂。在国务院秘书厅及中央各部的总务厅，分别设机要科、文书科。机要科辖电报处，掌管收发机密报告、撰制重要训条　和机要电报。文书科兼管收发处，掌管日常文牍等事务。

北洋政府曾三次公布公文程式条　例。

第一次于1912年11月6日，袁未经国会议决，径自公布《公文程式》，共分七种：令、布告、状、咨、公函、呈、批。其中令又分为大总统令（公布法律令、教令、条　约令、预算令和公布特任、简任、荐任官吏的任免令）、院令部令、委任令、训令、指令、处分令。

第二次于1914年5月26日，袁在称帝前公布的《公文程式令》，共分三种：大总统公文程式令、大总统府政事堂公文程式令、官署公文程式令。

大总统公文程式有令、咨两种。

令：

策令：用于任免文武官员，颁发爵位奖章和其它荣典。

申令：用于公布法律、教令、条　约、预算和指挥训示。

告令：用于对人民有所宣示。

批令：用于批答各官署公文。

咨：用于与立法院行文。(www.xing528.com)

大总统政事堂公文程式有五种：

封寄：国务卿面奉大总统谕与各部行文以及地方最高级官署行文时用。

交片：同上。

咨呈：各部院、各地方最高级官署与政事堂行文时用。

咨：国务卿批复咨呈用。

公函：国务卿有事与各部院、各地方最高级官署商量时用。

官署公文程式有八种：

呈：官署、职官向大总统陈情报告用，事关机密用“密呈”。

详：下级向上级或地位相等的官署、职官陈情报告用，事关机密用“密详”。

咨陈：各地方最高级官署向各部院陈情报告时用。

禀：人民向官署陈情用。

饬：上级对下级或地位相等的官署、职官有须指挥、监督、委任时用。

批：上级对下级或官署对人民陈情时的批答用。

示：官署有所宣示用。

咨：各部院对地方最高官署或地位相等的官署间用。

这些公文的名称，具有浓厚的封建等级色彩，是袁世凯妄图恢复君主专制所作的预先谋划。袁称帝，干脆改用“奏折”，并规定首尾固定用语。

第三次于1916年7月29日，黎元洪继任总统后公布《公文程式》，这个条　例使用的时间最长，直至北洋政府垮台。基本上与第一次公布的条　例相同，公文有十三种：大总统令、国务院令、各部院令、委任令、训令、指令、任命状、咨、咨呈、呈、公函、批、布告。此外，用得较多的是电报。专业文书也纷纷出现。其它未经程式规定的应用文皆沿清代，如揭示、告示、说帖等等。

北洋政府在文书工作中采取的一些制度和方法，如副署制度、公文收发、用报表催办、文书部门立卷、年终移交归档等，比清代进步，但大多都没有得到认真执行。值得注意的是，当时已有人研究文书学理论，在培养官吏的学校，如直隶法政专门学校就设置有文书课堂，专门讲解公文。

1927年至1949年，国民党在南京建立国民政府。中央的文书工作由国民政府的秘书处负责，处辖总务科、机要科、撰拟科。1928年改秘书处为文官处，下辖文书局、印铸局。各部院皆置秘书处，主办机密文件，各部的具体文书工作则由总务处第一科（文书科）办理。地方省、市、县一般皆设秘书处（科、室）或文书科，文书工作由秘书长、秘书、科员管理。

国民党政府曾四次颁布公文程式条　例。在1927年8月13日公布第一个公文程式条　例，共十种。下行的有：（1）令，公布法令、任免官吏、指挥用。（2）训令，上级对下级有所谕示、差委用。（3）指令，上级对下级有所指示用。（4）任命状，任荐各种官员用。（5）批答，用于各机关批复人民的陈情。（6）通告，用于对公众宣示事实或有所劝诫。上行的有：（7）呈，下级对上级机关或人民对官署用。（8）咨呈，各地方最高官署对各部院用。平行的有：（9）咨，同级机关间用。（10）公函，不相隶属机关间用。1928年6月11日公布第二个公文程式条　例，对上述公文略加变动：改“批答”为“批”，改“通告”为“布告”，取消“咨呈”，改“呈”为“状”。状，较高级机关向上级机关行文时用。1928年11月15日公布第三个公文程式条　例，只废除“状”。1945年公布第四个公文程式条　例，改“令”为“命令”，改“公函”为“函”，废除“咨”、“状”，增加“通知”、“报告”。未经公文程式规定，常用的有代电、手谕等。代电，用电文格式，用快信寄；手谕（面谕），负责人对本机关属员有所训示、传知，用书面下达。蒋介石多用手谕下达重要政令和一些机密，实行个人独裁。其它使用的大量杂体文主要部是沿袭北洋政府的。此外，这个时期还产生了大量的司法、军用、外交、税务、商务等专业文书。

国民党政府为改变文书和文书工作中的恶习积弊，提高机关工作的效率，有利于政令的推行，多次较大规模地对文书工作进行改革。第一次是1933年开始的提高行政效率的运动。行政院召开“改革公文档案会议”，制定了《各部会审查处理公文改良办法》。重点在于减少行文数量、简化运转层次和登记手续，推出和试行《文书档案连锁法》。连锁法，是将文书和档案“连”在一起，统一编号，统一分类，统一登记。它最大的缺点是把有联系的文书和档案看作是一个东西，收文时就要为文书的存档分类，违背文书处理要及时的原则，而且“锁住”的只是外来的和发往外部的公文，机关内部文件，如总结，计划、调查材料、各种报表，仍然散存在各单位。这次改革很多方法未能得到全面贯彻，更没有能从根本上克服迟缓、烦琐和混乱。第二次是1938年开始推行的改革。这一年颁布了《公文改良办法》，1940年推行《行政三联制大纲》，1945年又公布《文书手续的简化办法》，之后，又制定了《各机关稽催公文督导工作实施办法》。这次改革的重点同第一次，其中确有一些规定比旧的方法好，有利于提高办文效率，具有一定的影响，但由于机关存在严重的官僚主义和文牍主义，不可能有效地贯彻。第三次，是1947年开展的文书工作竞赛。竞赛成立了工作竞赛推行委员会，制定出三个纲要：《文书处理竞赛实施办法纲要》、《缮写工作竞赛实施办法纲要》、《档案管理工作实施办法纲要》。文书处理竞赛有个人拟办文稿和各单位处理文件竞赛。缮写工作竞赛，有个人和各单位竞实优胜者联合竞赛。这两次竞赛，重点在于比速度，并没有从根本上解决文书工作存在的实质性问题。国民党政府对文书工作的多次改革，虽然在全国没有普遍实行，收获不大，但从一个方面说明国民党政府十分重视文书工作的作用，在客观上促进了文书学的研究。

国民党政府实行的文书工作制度，有沿用南京临时政府、北洋政府的，有稍加改进的，也有一些属首次使用。即使是首次实行的，也未能得到很好的贯彻，如划一公文用纸式样和装订方法，公文采用白话、标点，公文固定的处理程序，分层判行负责制等等。值得注意的是，国民党政府对文书人员的选用十分严格。1927年5月制定的《国民政府秘书及科员任用规则》：第一，必须是国民党员；第二，要有“国内外大学或专门学校以上毕业的学历”；第三，要有任文职三年或四年的资历；第四，要由国民党政府委员两人推荐或“主管长官保准”。