元明清时期的行政机构和文书管理制度优化方案

一、元代

元代是一个多民族组成的王朝，中央的文书工作按照行政、监察、军事三个系统建立和运行，分别由中书省、枢密院、御史台负责。中书省设有收发文书的承发司，检核文牍、稽失的检校机构，复核数字文牍、簿籍的照磨，密封、开拆、注明办文的管勾以及收藏保管文书的架阁库等机构。中央六部院寺和地方行中书省、路、府、州、县等官府，一般皆设有名称不一的文书工作机构，如承发架阁照磨、架阁管勾兼承发等。掌文书撰拟的人员，三品以上官府统称令史，在不同官府又有不同的称谓。中书省称省椽，枢密院称院椽，御史台称台椽，任职于行省、行院、行台的称椽史。路、府、州、县等官府设司吏掌管文书和处理事务。此外，还有掌印章的知印，使用蒙古文字和亦思替非文字（即波斯文字）的蒙古必阇赤，回回必阇赤，负责翻译的蒙古译史，回回译史，主管口译的通史，以及负责处理、发送各种文书表册和簿籍的典吏等。

皇帝的命令文书由蒙古族人担任的翰林学土撰制。皇帝颁下的文书有诏书、圣旨、宣命、敕牒。诏书，亦称圣旨。宣命，封赠一至五品官。敕牒，封赠六至九品官。皇后颁下的文书称懿旨，太子、诸王颁下的称令旨。以上诸文书在语体上有白话（蒙古语译音）和文言两种。各种文书首尾皆有固定用语格式。

臣僚上奏文书用奏、启和表章。给皇帝用奏，给太子用启，表章仅限五品以上官员在朝廷举行大典时用。中央各官府之间用的文书，上行用呈、申；平行用咨、平关；下行用劄付。地方各级之间用的：上行有牒上、牒呈上、申；下行有今故牒、指挥；平行有平牒。

元代的文书工作制度有催办制、朱销文簿制、照刷文卷制、驿传制、选拔制等。择其主要，简介如下。

催办制度。至元八年（公元1271年）规定，使臣和各官署办理的公事（分大、中、小三种），限期完成，并规定催办程限：在京各司局，十天催办一次，未办完，过五天再催一次；外路至都，五百里以内的，十五天催办一次，二十天再催一次；千里之外的，五十天催一次，过四十天再催一次；三千里以外的，七十天催一次，过六十天再催一次。三催不报者，即问罪处罚。

朱销文簿制度。至元二十一年（公元1284年）规定，中央和地方各级官府办理的公事，一律要登记，逐件检查规定的程限。凡办完，方可在文簿上勾销，未结不得勾销。此项工作由监察官负责，旨在提高办事效率。

选拔制度。选拔文书人员的标准是，“首论行止，次取吏能，又次计月日多者为优”，即注重道德品质，能力和资历。经过选拔，还要有保结，再经监察官审核，才能任职。

照刷文卷制度。检查文卷有无稽迟、失错、遗漏、规避、埋没、违枉等事，叫照刷。照，明察；刷，寻究。照刷由监察机关负责，经过照刷的文卷，方可立卷，编类上架。

驿传制度。驿站之名始于元。元代的驿传最为发达，史载，全国有驿站一万多处。初沿袭宋金之制，在驿站之外，设“急递铺”，又称急脚馆，专管传递紧急公文。传递公文由兵部负责。至元十三年（公元1276年），设通政院专管，至元三十一年（公元1294年），分置大都，上都两院分管。大都设总急递铺提领所，主管全国紧急公文的传递。全国各地每十里或十五里、二十五里设一铺。至治三年（公元1323年），定每十铺设一邮长。驿站则负责转送官吏、邮信和一般公文。急递铺最速公文日行五百里，次速四百里，平速三百里。铺兵和乘的马，皆系铃，闻者需让路。公文袋装封记，挂不同颜色木牌，以示缓急。急递铺所在地官府，定期派员检查，如有稽迟、短少等情，予以处罚。

二、明朝

明王朝为适应封建中央集权制度需要而建立的文书和文书工作，比元代更加细密和完整。

政权机构的状况对文书和文书工作的发展有着直接的影响，从明代的文书和文书工作也可以看出来。洪武年间，废中书省，六部直接听命于皇帝，之后，逐渐形成六科（吏、户、礼、工、刑、兵）控制六部，内阁控制六科，宦官权居阁臣之上的状况，这些都绐明代的文书和文书工作以重大影响。六科是明代特有的政治机构，既辅助皇帝办理文书，又对六部拥有封驳、纠弹之权。品秩虽不高，但职权很大，皇帝的制敕宣行，六部章奏的呈送，都由六科转办。各科都设有与六部一一对口的专掌文书工作的人员。内阁设中书科、制敕房、诰敕房，设舍人，分别负责书写诰敕制诏、机密文书、文官诰敕和外国文书等文书工作。六部和都察院等设司务厅，国子监、光禄寺设典籍厅，经历司，负责各部院监寺的文书收发登记、催办等工作。宦官机构非常庞大，有十二监、四司、八局，总称二十四衙门，设有专门负责收拆封书、列要点等事宜的文书房。设通政使司，为中央的总收发文机构，负责全国各地官府和臣民章奏等文书的收发登记、抄写副本以及进呈交付等文书工作，地方各级官府也都设有自己的文书工作机构和人员，如经历司、六房、照磨、检校、主簿、典吏、号吏、稿书等。

明代王命文书的名称都是以前各个朝代曾使用过的，但颁下的制度则不同，明代须经内阁颁下，其名称有：诏、诰、制、敕、册、谕、书、符、令、檄。上奏文书，有题，奏、启、表、笺、讲章、书状、文册、揭帖、制对、露布、译。其中题，一切公事皆可用，与上奏私事的奏不同。揭帖，用于密奏和奉旨对答，又称为御览揭贴。另一种揭贴是题本的副本。

官府之间用的文书，上行的有咨呈、呈状、申状、牒呈、牒上；下行的有照会、答劄付、下帖、故牒；平行的有平咨、平关、平牒。此外，还有参评和告示。参评，臣僚告属吏用，类似前人的“教”。告示，官府昭示民众事项用。明代还有专业文书，如赋役黄册、鱼鳞图册和各种军册文书等等。

明代对公文的用纸、拟制、缮写、行文、保密等都有明确而严格的规定，但由于阁臣、宦官专权，机构冗杂，大多都没有得到很好的实施。择其主要的简述如下：

条　旨制度。由内阁首辅在内外所进的章奏上，附小票，提出初步处理意见，供皇帝裁定批答参考。这种以小票拟写批答的制度，又叫票拟。清初仍用此制。

批红制度。内阁用小票拟写批答后进呈，皇帝用朱笔批答叫批红。明代批红实际上是司礼监的秉笔太监担任。清代改用士人，后废。(www.xing528.com)

红、白本制度。宦官刘瑾专权时，奏章一律得先具红揭送给他，叫红本；后交通政使司的，叫白本。

勘合制度。时称半印勘合。装订成册的空白公文纸，预先分左右两半，骑缝处盖内府印章，左半付地方各官府，右半藏内府。凡中央各部院等官府行文，需到内府领纸填写。收文单位检核字号、印纸，相同方能办理，否则，正官、首领官凌迟处死，吏处斩。明代勘合文书应用很广，除行移勘合以外，还有多种勘合，如军籍勘合、勾军勘合、除受官员勘合等等。每种勘合，都有特定的纸式和编号方法。

贴黄制度。即章奏贴黄。崇祯命内阁统一制作贴黄纸式，令进本官自己不超百字概括章奏大要，贴附章奏尾，以便皇帝省览。清代沿用。

三、清朝

清朝是我国最后一个封建王朝，集封建文书和文书工作之大成于一身。鸦片战争以后，中国由封建社会沦为半封建半殖民地的社会，清朝的文书和文书工作也随之发生了一些变化。

清初，中央的文书工作由“内三院”（内国史院、内弘文院、内秘书院）负责，其中主要集中在内秘书院。康熙九年（公元1670年），改“内三院”为内阁、翰林院。阁下设十二个文书工作机构：典籍厅、满本房、汉本房、蒙古房、满票签处、汉票签处、诰敕房、稽查房、收发红本处、副本房、批本处、中书科。各厅房处有明确的分工，各负其责。翰林院学士入值南书房后，南书房一度成为专门撰制王命文书的场所。雍正七年（公元1729年），内阁中谨密者入值军需房，不久，改称办理军机处（简称军机处），此后，军机处成为处理军政要务文书工作的中心。军机处的文书工作如接折、登记、拟旨、录副、发文，有严格的工作制度和保密措施。军机章京拟写谕旨、核实奏议。

通政使司原为清中央总收发文机构，收发密奏文书的奏事处成立后，通政使司只掌收非密奏文书。奏事处设在内廷，收发文书有严格的制度。中央各部院等官署设有比较完善的文书和档案机构。六部皆设司务厅、督催所、当月处，都察院设六科。司务厅掌收外省官府文书，督催所掌催本部各司文书，当月处掌收在京官署文书，六科除掌发钞本科文书外，还负责稽察和注销在京各官署的政事及文卷。六科皆设有管理档案的机构，如档房、南档房等。从事文书工作的人员，有司务、主事、主稿、书吏等。地方各级官署，一般皆设六科（房），文书工作人员有典吏、号吏、稿书等。

光绪二十七年（公元1901年），改总理各国事务衙门为外务部，其下设有七个文书和档案机构。司务厅，掌收文件印信；翻译处，负责翻译各国文书；机要股，掌收机密消息；秘书股，掌机要文件撰拟；电报处，掌电报译传；文报局，掌递各驻外使馆往来文书；清档房，掌文书管理归档，宣统三年（公元1911年）五月成立的“短命”新内阁，下设承宣厅、制诰局、收文处三个文书工作机构。承宣厅，掌谕旨法律命令、收发呈递奏折、图籍档案印信；制诰局，掌进拟制诏诰敕、进呈贺表；收文处，掌收京外各官署投内阁的文书。内阁所属各部，一般皆设承政厅（司）或总务厅（司），其下分科，各掌本部科文书工作。如学部在总务司下设机要科和案牍科，陆军部在承政司下设秘书科。弼德院、资政院设秘书厅，置秘书长一人，一、二、三等秘书若干人。

鸦片战争前用的文书。王命文书有制、诏、诰、敕、旨、谕。由内阁颁下的，称明发，由军机处颁下的，称廷寄或寄信。寄信分字寄和传谕两种。尤为紧要的寄信称密寄，由电报局转发的称电寄。上奏文书，有题、奏、奏折。题本分两种：由通政使司送内阁上呈的叫通本，由六部送内阁上呈的叫部本。奏本，乾隆十三年（公元1748年）废止。奏折，密奏文书，康熙年间产生，不经内阁票拟，直呈皇帝。官署间用的文书，上行的有禀帖、手折、详；下行的有谕帖、牌面、揭；平行的除沿用咨、关、移外，还有用于不相隶属的官署间的照会。照会分甲、乙两式，甲式即墨笔照会，用于官署相等；乙式即朱笔照会，用于官署不相等，亦用于驻外公使、领事。

鸦片战争以后的文书。光绪二十四年（公元1898年），定电报为正式公文；二十七年，废题本，改用奏折；其余同前，唯外交文书发生了重大变化。外交文书废诏制敕旨，奏表笺咨移等，往来文书用照会。书写外国国名，其上要加“大”字。条　约文义理解有分歧时，不能以中文为准，要以缔约的外方文字为准。这时出现了大量外交、财务、统计等专业文书，如国书、全权证书、护照、预算报告册、各种统计表等。

清代在鸦片战争前后，出现了幕馆和速记学校。幕馆，由富有长期文牍经验的师爷开设，系民间性质，专门传授文书专业知识。速记学校，由清廷开办，叫述记学堂。我国速记正式创立于1896年。学堂由速记符号改制者蔡璋主持。用这种速记记录的清朝资政院论争的内容，现存国家档案馆内。

清代研究文书工作的专著不多，李渔编的《资治新书》是清代重要公文、判牍汇编。姚鼐编的《古文辞类纂》，上自战国，下至清，七十五卷，文体分十三类，其中八类是公文和应用文。后王先谦又补清二十九人作品。

清代沿用明代文书工作制度，并加以发展，例如：

票拟制度。奏本先交熟悉情况的各部院，由各部院票拟，然后进呈皇帝，如各部院议奏不妥的，内阁要更正票拟，或奉旨另拟。票拟还有双签、三签、四签的。

红本制度。进奏皇帝的本章，发下时由批本处照皇帝批定的满文字签，用红笔批满文于本面，称作红本。再交回内阁，由汉学士批写汉字。

朱批制度。奏折由奏事处太监转呈皇帝，由皇帝亲自开拆和批示，称作朱批。然后交军机处按朱批意志处理，原件退还递交奏折的人。

勘合制度。仅用于邮驿。官吏使用驿站马匹，须交查兵部发给的邮符。