议题管理理论的界定与主要问题概述

霍华德·蔡斯（W. Howard Chase，1910—2003）被认为是议题管理（issue management）之父。1976年，蔡斯在《企业公共事务与管理》（Corporate Public Issues and Their Management）第一期中对“议题管理”这一措辞的使用被认为是这一概念的首次出现。^[1]按照这一说法，议题管理只是一个相对较新的领域，只有40多年的历史。不过迄今为止，议题管理的界定仍众说纷纭，因此笔者在这里不会尝试给议题管理下一个明确、具体的界定，仅大致总结一下与议题管理相关的主要问题。

议题的界定至今仍不统一，依据的标准不同，对议题的界定也会不同。

议题门槛（issue threshold）^[2]可以用来说明特定议题自身拥有的公众关注度情形。依据议题门槛，议题大致可以分为三类：低门槛议题（low threshold issue）、中门槛议题（threshold issue）与高门槛议题（high-threshold issue）。低门槛议题指能够吸引公众高度注意力的议题。这样的议题即使未被报道，也很有可能得到公众的关注，因为在个人层面上，公众对这类议题比较熟悉。正是因为这一原因，低门槛议题有可能直接替换已经位于公共议程（public agendas）中的议题，或被吸纳进公共议程。中门槛议题只能吸引部分公众的关注，比如城市犯罪。高门槛议题的抽象程度最高，与公众的亲身体验距离遥远，因此最难引起公众的关注；但正是因为这一特点，媒体最容易在这一类议题方面发挥议程设置的效果。但是，并非媒体报道越多，公众的关注度就越高。

依据界定的指向，议题界定有三种方式：争论式界定（disputation theme）、期望缺口界定（expectation gap theme）与影响界定（impact theme）。^[3]

（1）争论式界定

这类界定倾向于将议题界定为公共争议（public dispute）或不同群体之间的可争论的意见差异。西斯给出的界定就是其中的典型代表：“议题是关于事实、价值观念或政策的可争论的话题（contestable question），这一话题可能促使利益攸关者给予（grant）支持或拒绝（withhold）支持，进而通过公共政策寻求改变。”^[4]

其他界定虽然没有直接使用“争议”这一措辞，但也强调了“未决”要素。比如：“一项议题就是一个等待作出决策（ready for decision）的未决事务（unsettled matter）。”^[5]这一类界定没有获得广泛的支持，因为社会中有太多存在争议的话题，但是并不是所有存在争议的话题都会被界定为议题。也就是说，所有的议题都属于有争议性的话题，但是并不是所有有争议的话题都会成为议题。

（2）期望缺口界定

这类界定倾向于认为，议题表现为社会组织的行为与其利益攸关者期望之间的差距；一项议题之所以存在，是因为企业行为（corporate action）与利益攸关者期望（stakeholder expectation）之间存在缺口（gap），议题管理就是填充这一缺口的过程。^[6]这类界定也在逐渐丧失影响力，这是因为这一界定偏于被动，偏于认为议题管理就是社会组织对“不满意的”利益攸关者的回应，缺乏对议题管理过程中社会组织内积极主动的因素的必要强调。

（3）影响界定

这类界定试图将议题界定为一个事件或一种趋势、情境，这些事件、趋势或情境有可能对社会组织产生显著的影响。这类界定在20世纪90年代开始获得比较广泛的认可。

按照议题本身的重要性，议题大致可以被划分为三种：策略性议题（tactical issue）、操作性议题（operational issue）与战略性议题（strategic issue）。议题管理与这三种议题都有关联，也就是说，并不是所有的议题都是战略性议题，也不是所有的议题管理都是战略性的。或者说，并不是所有的议题管理都是对战略性议题的管理，也不是所有的战略管理都指向议题。但是，对于什么是“战略性议题”，至今仍缺乏比较一致的认知。因此，在“议题管理”上添加“战略性”这个词，实际上会令议题管理的含义显得混乱。因为没有什么议题天生就是战略性的，只有当社会组织的上层管理者认为某一议题与组织绩效（organizational performance）相关时，这一议题才拥有了战略性。^[7]

但是，社会组织主管人员认为某一议题具有重要性，并不一定促使该议题成为战略性议题。一项议题拥有相当的重要性，不是由于社会组织内部主管人员认为这一议题具有重要性，而是因为社会组织之外的第三方（outside third party）认为这一议题具有重要性。

比如，英国壳牌公司于1995年准备将位于北海的布兰特史帕尔（Brent Spar）海洋漂浮式储油平台沉入海底，导致这一事务成为国际性议题。但是导致这一结果的并不是壳牌公司，而是绿色和平组织。布兰特史帕尔储油平台建成于1976年，高147米，直径29米，由壳牌公司与美国埃索石油公司（Esso）联合拥有，由壳牌公司独自运营。因此壳牌公司负有最终清理该储油平台的职责。壳牌公司在众多清理方法中选出两种方法加以慎重考虑：第一种方法是岸基拆解处置（将其拖曳到岸上加以拆解），第二种方法是深海爆沉处置（将其拖曳到北大西洋深海处引爆使之沉入海底）。壳牌公司认为深海爆沉的处置方法是最优方法，所以壳牌公司联系苏格兰渔业研究局（Fisheries Research Services，FRS）确认适合处置的海域。1995年2月16日，绿色和平组织知晓了壳牌公司的这一处置方案。1995年4月30日，四名绿色和平组织工作人员首先占领了布兰特史帕尔储油平台，之后共计25人加入到占领行列（包括绿色和平组织的工作人员、记者、摄影人员等）。绿色和平组织在全世界范围内开展了为期三周的媒体活动，对壳牌公司的这一方案加以抵制。最终，壳牌公司放弃了深海爆沉处置方案，转而采取了岸基拆解方案。1998年1月，壳牌公司宣布将拆解后的部件重新应用于挪威斯塔万格市附近港口设备的建设之中。在这一事例中，储油平台清理事务之所以成为议题，并不是因为壳牌公司主管人员认为这一事务重要，而是因为绿色和平组织认为这一事务重要。

同时，并不是所有战略性议题都具备高优先级，也不是所有的操作性议题都只具有低优先级，因此可能存在具有高优先级的操作性议题，也可能存在只具有低优先级的战略性议题。同时，最初被认为只是操作性议题的议题，当其有机会充分发展时，可能就被改认为是战略性议题。

不同的社会组织会面临不同类型的议题，同一社会组织在不同情境中也会面临不同类型的议题（因为涉及不同的利益攸关者）。具体而言，议题大致可以分为如下七类：公共政策议题（public policy issues）、品牌资产议题（brand equity issues）、关系议题（relationship issues）、社会责任议题（mission-environment alignment issues）、客户满意度议题（customer satisfaction issues）、风险管理议题（risk management issues）、危机回应议题（crisis response issues）（表18-1由西斯总结，不过该表来自其他人员对西斯的访谈）。^[8]

任何一项议题都会经历不同阶段的生命周期。对于议题生命周期，研究者也有不同的描述，不过这些描述只是试图凸显某些不同的因素而已。这里仅举一种三阶段论加以说明（见图18-1）。^[9]

表18-1 议题类型

图18-1 议题生命周期

图18-1中，A表明原先的议题再次出现，因为原先的议题解决方案并没有获得满意的结果，或原先的议题解决方案又导致新的议题产生。B表明只要原先的解决方案存续，原先的议题即处于令人满意的解决状态。C表明由于进一步的社会、经济、政治或技术方面因素的转变，导致原先的议题消失。

蔡斯20世纪30年代从艾奥瓦大学毕业后，担任《德梅因纪事报》（Des Moines Register）的社论作者。20世纪40年代，蔡斯为通用磨坊（General Mills）与通用食品（General Foods）创建了公共关系部。1947年，他与其他五人联合创建了美国公共关系协会（Public Relations Society of America, PRSA），并担任第一届执行委员会的主席，1956年担任协会会长。他也是1948年第一届金砧奖（Gold Anvil Award，美国公共关系协会最高规格的个人奖项）的获奖者。蔡斯于1952年共和党全国代表大会期间担任艾森豪威尔的公共关系总监。之后，蔡斯离开公共服务部门，担任过几家大型企业与公共服务机构的公共关系顾问。20世纪70年代，蔡斯担任了美国制罐公司（American Can Company）的副总裁与公共事务主管助理。

1982年，蔡斯联合创建了议题管理协会（Issue Management Association，现名Issue Management Council），^[10]并担任第一任会长。1988年，议题管理协会设立W.霍华德·蔡斯奖（W. Howard Chase Award，表18-2），意在表彰在议题管理过程中表现卓越的社会组织。该奖项由议题管理协会的理事会于1988年首次评选，在议题管理协会年度论坛上颁发（见表18-2，数据截至2016年4月22日）。1993年开始，议题管理协会增加了个人奖，意在表彰对议题管理发展做出贡献的个人。第一年有三人获奖，其中包括蔡斯本人，另一位是马洪（John F. Mahon，1993年时任职于波士顿大学，现任职于缅因大学）。第三位是当时任职于雪佛龙公司的布鲁斯·斯马特（Bruce Smart）。迄今为止能查询到的最后一次评奖是2007年，获奖者是来自休斯顿大学的罗伯特·L.西斯（Robert L. Heath）。西斯是公共关系领域知名的研究者，其研究成果在本章的脚注中就频频出现。

表18-2 蔡斯组织奖

蔡斯使用“议题管理”来描述在前瞻思考型（forward-thinking）企业中发生的某一类活动。^[11]20世纪70年代早期社会动荡期间，众多企业主管努力对环境进行把控，对社会变化进行预测，并尽力维持公司的稳定运营。企业管理者们在应对暴乱环境（tempestuous environment）的过程中发展出了议题管理的职能，这就是蔡斯视野中的议题管理的产生，很明显，蔡斯的议题管理界定是企业导向的。

有研究者就过去四十多年议题管理观念的发展总结出四项特征：议题管理的主体由企业导向逐渐延伸开来，并将政府机构与NGO也囊括了进来；与危机管理的关联持续转变；议题管理在社会组织内部的位置持续变化；社会化媒介开始发挥影响并导致新的期望情形。^[12]不过在此之外还有一项重要特征：议题管理的内涵由被动回应变为积极参与。

上文已经说明，蔡斯最初对议题管理的认知是显著的企业导向，当时其他诸多研究者同样采取这一类界定。^[13]1978年，公共事务委员会（Public Affairs Council）对议题管理的界定就是企业导向的代表：议题管理是特定企业开展的特定活动，意图增加企业对公共决策过程（public policy process）的了解，并提升企业参与公共决策过程的熟练程度与效果。^[14]

20世纪70年代末到80年代，美国企业正面临前所未有的麻烦（unprecedented battering）。^[15]蔡斯及20世纪80年代的后继者们都明显认为议题管理就是一种对当时情境的回应性管理活动（management response）。蔡斯最初认为，议题管理就是私有组织（private sector）试图脱离作为遍地争斗的政治链条尾随者的方法。^[16]稍后，蔡斯明确表示，议题管理就是试图为私有组织在公共政策的形成过程中争取与政府机构和公民同等的位置，而不是仅仅尾随其后。^[17]

不过，随后议题管理内涵的发展明显超越了这一狭隘的认知，将企业之外的其他社会组织都纳入到关注对象之中。这一转变早在20世纪80年代就开始了，比如，20世纪90年代同一时期的四项界定，虽然彼此之间稍有区别，但是都超越了狭隘的企业导向：

（1）议题管理是对正在显现的可能在未来几年对社会组织产生影响的趋势、关注点（concerns）或议题进行识别，并为社会组织准备广泛的积极的回应方式的有组织的活动（organized activity）。^[18]

（2）议题管理试图识别舆论的趋势，以便可以在这些趋势打破社会架构（social fabric）并脱离控制之前，促使社会组织作出回应。^[19]

（3）议题管理是一个过程，社会组织通过这一过程与其环境进行了解、理解与有效的互动（interact effectively）。^[20]这是系统论与战略管理视角下的议题管理界定。

（4）议题管理是对议题分析（issues analysis）与战略回应（strategic responses）的战略性应用，意在协助社会组织作出需要的变动（adaptations），以便与社会组织所处的社区（communities）融洽互动并促进双方的利益。^[21]

蔡斯等最初的界定，明显是认为议题管理是一种回应性活动。但是很快，一些企业开始不再仅仅将议题管理作为一种对不利公共政策的被动回应方式，转而将议题管理作为一种社会参与的方式。这一转变的早期代表是1986年的《议题管理：信息社会中的企业公共政策建构》。^[22]这一著作不再采取狭隘的企业劝服（corporate persuasion）的视角，而是采取社会和谐（social harmony）的视角，认为议题管理是一系列战略性的职能，被用于减少社会组织与位于公共政策领域中相关的公众之间的摩擦（friction），并增进两者之间的和谐。^[23]

进入21世纪之后，议题管理的界定进一步摆脱了被动回应的角色。比如2001年的议题管理不只是表现为一种简单的传播职能（communication function），而表现为一种跨领域职能，其总体目标是试图将社会组织的有利机遇最大化，并尽量削减社会组织可能遭遇的威胁。为了实现这一总体目标，议题管理不仅需要影响社会组织的公众，而且需要改变社会组织的行为方式，促使社会组织对公众的利益进行更加积极的回应。^[24]

第三项特征是，议题管理与危机管理之间的关联处于持续转变之中。

最初，议题管理被界定为危机发生之前或危机发生初期的警告机制。^[25]当时担任好事达保险公司（Allstate Insurance）CEO的阿尔奇·博埃（Archie Boe）对此进行了明确说明：“前危机管理方式被称为议题管理，是当今商业组织主管们的一项重要管理工具。”^[26]

危机管理在美国成为正式研究领域的时间要晚于议题管理。依据相关说法，1982年的泰诺中毒事件促使危机管理在美国开始成为正式的研究领域，^[27]1986年的切尔诺贝利核事故促使危机管理在欧洲开始成为正式的研究领域。^[28]

虽然依据初期界定，议题管理试图主动积极地识别带有威胁性的议题，以便对其施加影响，避免其转化为危机事件，不过一些研究者仍旧试图在议题管理与危机管理之间加以区分。部分研究者认为，议题管理是一种战略性的管理活动，危机管理更大程度上仅是一种回应性的操作性事务。对危机管理的这一类认知属于操作路径（tactical approach）的界定，也就是事件路径（event approach）。但是之后出现了过程路径（process approach）的危机管理界定。^[29]20世纪90年代，研究者开始正式在过程路径中界定危机管理，将危机管理看作是危机事件发生之前广泛、持续开展的一系列管理活动。其典型界定是，为了发挥更明显的效果，危机管理本身就应该是一种系统活动，以便预防危机事件的发生。^[30]从过程路径来看，议题管理归属是持续的危机管理过程中的环节之一，这就是所谓的整合视角。这一认知认为，议题管理不仅是危机预防的关键（被用于在危机事件爆发之前对风险因素加以识别并试图进行操控），也是危机事件之后的重要管理活动（应对危机事件之后可能发生的相关风险因素）。^[31]

很明显，过去的四十几年中，议题管理最初被认为与危机管理不同，之后有一种认为议题管理归属于危机管理范畴的界定趋势。

第四项特征是，议题管理在社会组织内部的位置始终无法得到明确。这一情形明显影响到了议题管理的发展，致使议题管理持续游移在商业、公共关系、企业传播等几大领域之间。

议题管理最初被视为企业管理的一种工具，因此，最初议题管理被认为与战略策划（strategic planning）紧密关联。^[32]但是战略策划迅速得到了企业管理者们的认可进而获得迅速发展，议题管理却并没有获得广泛认可，继而自身界定也发生了明显变化，导致议题管理在组织内部的位置更加模糊。

当社会化媒介开始盛行时，社会组织利益攸关者的期望缺口界定有抬头趋势。社会化媒介的传播方式，改变了拥有权力者与受权力影响者之间的互动方式。这不仅因为社会化媒介增加了公众争议的场所，更因为社会化媒介也提升了公众表达观点的能力与意愿。

目前已有多种不同的议题管理过程说法，不过各种过程说法之间大同小异，差异主要体现在对不同因素的凸显上。这里仅以最为典型的三阶段论为例加以说明。

依据这一说法，议题管理的过程包括三个主要阶段：“议题识别”（issues identifi cation）、“议题分析”（issues analysis）与“议题回应策略的发展与议题回应活动”（response development）。^[33]

议题管理的第一个阶段是议题识别。组织必须首先识别利益攸关者。之所以要首先识别利益攸关者，是因为议题就是利益攸关者对特定社会组织的期望与该社会组织实际表现之间的缺口（gap）。很明显，对于利益攸关者而言，议题就是“应该怎么样”和“是怎么样”之间的不同。这一缺口会激励利益攸关者试图改变社会组织的行为。

为了识别实际或潜在的期望缺口（expectational gaps），社会组织需要同时识别内部与外部环境。 议题管理中的环境扫描（environmental scanning）就是负责这方面的事务，这一过程主要监测利益攸关者对组织行为的期望和认知以及能对利益攸关者产生影响的环境因素。

议题分析包括四个主要部分：审视个别议题的历史，预测议题未来的发展趋势，预判不同结果出现的可能性，评价议题可能对组织产生的影响。

议题分析的最终结果常以议题议程表（issues agenda）体现，用以从更长远的管理角度来界定不同议题的优先次序。在议程表中排名最高的议题最需要管理人员注意并持续监控，排名稍后的议题只需要给予周期性注意，排名最低的议题是仅对社会组织有潜在影响的议题。

完成议题议程表之后，社会组织要为高优先级议题（high priority issues）制定恰当的回应策略并开始执行。(www.xing528.com)

社会组织的议题回应过程需要一系列相互关联的具体活动，这些行动可能是内部导向的，也可能是外部导向的。从外部导向看，社会组织可以进入公众舆论和政府政策领域去尝试影响利益攸关者的期望与认知；从内部导向看，社会组织可以改变自身的政策与实践（组织实际行为）。

基于上述议题生命周期的说明，在议题回应阶段之后，还有一个阶段，需要根据议题自身的发展情形以及议题管理活动的结果采取进一步的识别与分析。从这个意义上讲，议题管理过程可以分为两大阶段：议题界定阶段（issue definition）与议题回应阶段（issue response）。议题界定阶段不仅负责在议题早期阶段对议题进行识别与分析，还负责对议题回应策略进行策划与完善，以及在议题管理活动后期负责对议题的发展情形进行进一步的识别与分析。不同的人对议题界定阶段也有不同的具体说明，不过本质上大同小异，只是试图凸显的因素不同而已。这里仅以五阶段论为例加以说明。

依据五阶段论，议题界定阶段大致包括五个具体步骤：议题识别（issue identification）、议题初步分析（preliminary analysis）、议题深层分析（analyzing the issue further）、议题简报（a brief written analysis）与议题处置（issues assignments）（见图18-2）。^[34]

议题管理的第一步是议题识别。议题可能有不同的来源，议题可能代表威胁、机会或者二者兼有。依据议题的来源（内在/外在）以及对于特定社会组织而言的倾向性（积极/消极）两条标准，战略性议题（strategic issues）大致可以分为四种类型：优势议题（strengths，内在的、积极的），机遇议题（opportunities，外在的、积极的），劣势议题（weaknesses，内在的、消极的）与威胁议题（threats，外在的、消极的）。^[35]这些情形都需要首先加以判定，这是下一步工作的基础。

议题被识别后，通常由特定的负责人员在一个MIS高级管理人员会议（MIS senior management staff meeting）上提出，高级管理人员对其进行判断。这一会议由MIS高级管理层（MIS senior management）参加，其中包括MIS高级执行人员（senior MIS executive）和那些向该职位直接报告的人员，这个工作组会定期开会。

图18-2 议题界定阶段五步模式

承担议题初步分析任务的是MIS高级管理小组（MIS senior management staff）。这个小组应当包括对相关议题最熟悉的人员，也应当尽量将有关的技术人员包括在内。

MIS高级管理小组进行议题初步分析的目的，是为了识别对于社会组织而言，哪些议题需要回应，哪些议题需要社会组织对当前的计划加以调整或者需要社会组织采取一些全新的应对活动。

MIS高级管理小组应当依据议题真正出现的可能性与对社会组织的影响程度对议题进行类型划分，以便增加议题管理的便利性。最初的议题类型划分更大程度上基于MIS高级管理小组的经验、认知和判断，而不是已有的议题类型划分体系。这一过程中，MIS高级管理小组的一项重要事务，是预测那些通常不可能发生但却对社会组织有潜在的重大影响的议题，以便为接下来可能的深度调查提供依据。

由于议题需要深度调查，该过程的第二步即明确指派MIS小组里的某一特定的直接管理者（line manager）来具体负责议题的深层分析，并且给MIS高级管理小组提供报告。

这项分析需要在较短的期限内完成（通常是两周或者更少），分析结果也不应超过三页纸的内容。这样做的目的是为了尽量避免“分析麻痹”（analysis paralysis）。这项分析结果是MIS高级管理者决定是否调用更多其他资源的基础。

议题简报不仅可以作为议题分析的纪录，同时可以辅助并促进议题分析团队对议题进行更多的思考。在MIS高级管理会议上，议题简报被分发给MIS高级管理人员，以便就特定议题进行讨论。

议题回应活动开展之后，MIS高级管理小组应当依据议题的具体情形，判断是否需要采取进一步的应对活动。如果不再需要进一步的应对活动，该议题就可以从议题议程表中删除；如果还需要采取进一步的应对活动，则视具体情况，确定是继续之前的议题回应活动，还是需要对原计划进行调整，引入新的回应方式。

（冯丙奇，中国传媒大学广告学院副教授；

祝宝杨、张贺如，中国传媒大学研究生）

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