粤港澳大湾区法制建构的主要问题和基本路径

在“一国两制”宪制秩序下，粤港澳三地都是直辖于中央人民政府的一级地方行政区域，但三地实行不同的社会制度、不同的政治体制、不同的法律体系、不同的司法管辖、不同的关税、不同的货币等，被总结为“一国、两制度、三法域”。换言之，在粤港澳大湾区内部，政治层面存在三套法律体系、三套司法体系，经济层面存在三套货币、三个关税区。这种状况客观上造成要素流通阻隔性、居民身份差异性和权力主体多元化。要实现通和同，重点需要在放宽壁垒、规则标准对接、建设发展协调同步等方面着力，这些也是大湾区法制建构应当聚焦发力之所在。

第一，放宽壁垒。粤港澳之间的壁垒主要表现为要素流动壁垒和市场准入壁垒。在“一国两制”下，港澳与大湾区内地城市之间将长期存在海关、出入境、资金跨境和信息流动等过境管控，这是必要的。因此，在“一国两制”下粤港澳大湾区的生产要素流动，应是争取在安全可控、适度管制条件下的更加高效便捷的流动，而不是没有管控的完全自由流动。这方面已有一些很好的实践，如以高科技手段便捷出入境检查、广深港高铁西九龙站实施“一地两检”安排、前海跨境金融业务模式等。在市场准入方面，在构建全面开放新格局背景下，粤港澳大湾区内地城市应当先行先试，率先突破，进一步扩大和深化对港澳开放，发挥对促进全国全面开放和构建开放型经济新体制的引领示范作用。比如，可探索在大湾区内地城市对港澳市场主体实行全国最短负面清单等。

第二，规则和标准对接。这涉及投资贸易规则标准、专业服务规则标准、市政建设和管理的规则标准、市场主体设立、运营、管理及外部监管的规则标准等。一般而言，港澳在这些方面与国际先进规则标准体系深度接轨，粤港澳大湾区建设作为国家构建全面开放新格局和外向型经济新体制的新尝试，应当解放思想，大胆创新，积极推进与港澳有关规则和标准对接。规则和标准大都体现为法律规范。对接规则和标准的一个主要路径是参考借鉴港澳有关的具体法律规范，调整构建与港澳适配的规则和标准体系。这些方面已有一些宝贵的尝试。如前海试行香港建筑师负责制，以香港的工程建设管理模式和标准进行工程建设。

第三，建设发展协调同步。三地要错位发展，优势互补，利益共享，形成合力，整体推进，避免各行其是，同质化竞争，并要积极推进要素高效便捷流动和规则标准衔接，不断在保持必要差异的基础上趋同趋通。这些都需要科学有效的决策和执行机制予以保障，以处理好中央与粤港澳三地的法律关系、粤港澳三地行政主体之间的法律关系以及珠三角九市之间的法律关系。在“一国两制”宪制秩序下，粤港澳大湾区11个发展主体的法律地位有很大差异。港澳直辖于中央政府，中央授权其享有行政权、立法权、独立的司法权和终审权。而珠三角九市有的是经济特区，有的是副省级城市，有的是地级市，行政权和立法权有很大差异。11个主体要合力有序推进大湾区建设，统筹协调机制至关重要。实践中目前已经形成了一些机制：在中央与特别行政区关系方面，已有行政长官述职制、向中央报告重大事项制度、特别行政区政府与港澳工作主管部门工作会商制等常规机制可资运用；还因应大湾区建设创设了两个特别行政区行政长官成为粤港澳大湾区建设领导小组成员参与有关议事决策的机制。在广东省与港澳关系层面，有粤港联席会议制度、粤澳联席会议制度。再下一层面，有深港合作年度会晤机制、深澳合作年度会晤机制等。这些机制可进一步优化完善并探索予以法定化。(www.xing528.com)

壁垒放宽、规则标准对接和建设发展协调同步，说到底，就是要通过重构在“一国两制”整体宪制结构下的粤港澳大湾区具体法律秩序，形成有利于大湾区建设向纵深发展的法制基础，引领促进和保障支撑大湾区最终迈向区域经济社会共同体。而如何推进大湾区法制建构，主要可有两种路径：一是渐进路径。对实践中遇到的问题，逐一解决，并在法制建设上予以体现和保障，长期持续积累，逐渐形成一套大湾区法制体系，反过来坚实支撑大湾区建设继续向纵深推进。二是顶层立法路径。通过制定规定大湾区建设体制机制、规则标准等框架性、纲要性的国家法律，为大湾区建设的具体实践提供四梁八柱和一揽子的规范指引；同时可对一些重要领域制定专项立法。

考虑到大湾区建设是一项全新的开创性事业，具有“一国两制”的特殊性，需要面对港澳（特别是香港比较敏感）的政治现实，顶层立法路径将对现有法律秩序作显性改进，且或需适用于港澳，争议性和法律技术难度都会比较大，短期内当以研究准备为主。而以具体的重大跨境合作项目为载体，在合作项目中发现问题，解决问题，不断积累经验和法制素材，并逐一提炼上升为一个个具体的法律规范或法律制度，从而在一个较长的时间维度，逐渐形成体系化的适配法律制度，犹如普通法的发展演进过程，这或许是当前更符合现实条件、更为有效可行的粤港澳大湾区法制建构路径。