澳门的成功经验与启示

澳门回归祖国20年来所取得的成绩足以表明澳门的行政长官制获得成功实践。从执政代表的角度来看，澳门行政长官制的成功实践有相当一部分原因在于历任行政长官的条件与能力都契合了担当执政代表的要求。具体而言，澳门行政长官制的成功与其选才模式有关。

到目前为止，澳门历任行政长官均来自行政官僚体制之外。行政长官的执政代表功能决定了它并非平常意义的官僚。官僚制或者科层制，侧重于强调官员的专业化、规范化训练，因而更适合于担当行政的职能。然而，执政不同于行政，执政要求更高的决断力，以在处理危机、保卫共同体时能采取果断、有效的措施化解危机。同时执政也要求更高的凝聚力，以在需要推动社会重大议题时能团结和调动更多的力量克服各种艰难险阻。这两点，往往是习惯了执行规范、命令的行政官僚难以做到的，或者说，要做到这两点，行政官僚体系里出来的人将面临更多的困难。官僚制的特点在很大程度上适应了现代国家治理的需求，通过专业化、技术化、高效化的工作方式极大提升了国家的治理能力，但同时也局限了行政官僚的大局观、政治决断力和政治行动力。

中央政府授予特别行政区政府的权力远大于行政权概念所能涵盖的范围。所以，官僚制培养出来的人才或许是一个行政能手，对于行政长官一职而言是存在能力短板的。这些能力短板在平常不会显现出来，而当发生紧急的或严重的危机时，或需要推动重大问题的解决时，就会显现出来。澳门历任行政长官所具备的条件和展示出的能力，往往都是官僚制出身的人所不具备的。肖蔚云先生曾总结，民众对“一国两制”的认同很大程度上取决于行政长官是否具备足够的“施政智慧、人格魅力和驾驭能力”，而何厚铧所具备的社会地位和个人威望使得他的施政取得十分好的效果。行政长官崔世安在处理超强台风“天鸽”的救灾工作时，首次向中央请求调动驻军进入市区执行任务，也展现了充分的决断力。上述经验对于我们在未来继续完善相关机制、保持“一国两制”在澳门的成功实践而言，具有重要的启示意义。

【注释】
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[1]中山大学粤港澳发展研究院副研究员，法学博士

[2]肖蔚云：《行政长官制是单一制下新的澳门特别行政区地方政权形式》，载《中国法学》2017年第4期，第111页。在肖蔚云先生的另一部作品中，则直接表明了行政长官不是中央政府的代表。参见肖蔚云：《论澳门特别行政区行政长官制》，澳门科技大学出版社2005年版，第67—68页。