行政长官的两种职能：执政与行政

行政长官此职衔的英文名称Chief Executive中的Executive一词意为“执行”，根据执行对象的不同，在功能上则产生出行政与执政之分。当执行的是立法机关制定的具体的法律法规时，其体现的功能便是行政；当其执行的不是具体的法律法规而是主权者的意志并由此保护共同体的利益之时，其体现的功能便是执政。执政与行政功能的分殊是在功能主义的视野下进行的。

在古罗马共和国的宪制里，执政官继承了王政时期的国王权力，掌握“（统）治权”（imperium），所涵盖的范围远超现在我们所熟知的行政权。乔洛维茨和尼古拉斯指出，“延伸到管理的所有方面，并且包括军队的领导权、司法权和向人民提交议案的权力，当然还包括向……元老院提交事项的权力”。当共同体面临危机的时候，执政官权能属性体现得最为突出。据林托特的说法，对于执政官而言，“危机之中，人们采取的措施要诉诸他的权威……元老院的‘紧急’命令是请求执政官履行其一个主要职能——保卫共和国”。蒙森亦曾指出，在履行上述职能的时候，执政官可以超越一般法律规定的约束以及基于同僚制的权力制衡，解除共同体面临的危害，捍卫共同体的总体利益与安全。此处所凸显出的执政官的权能无疑超出了一般行政权的范围。

英国虽然没有执政官此种官职的设置，但不妨碍法学家觉察到执行权在功能上的分殊。洛克曾指出，在某些情况下，基于公共福利和利益的需要，法律应让位于执行权。法律让位于执行权，不仅指的是在一般法律没有明确规定之下行使权力，也指突破一般法律规定的范围行使权力。而这种执行权的行事方式，非但不会受到法律制裁，反而是被允许的甚至是被要求的。因为掌握执行权的个人或机关本质上是受人民的委托，保护人民的利益，为人民谋取福利。可以说，此时执行权者是作为利益代表在行事，也可以看出，当执行权如此行事时，与古罗马共和国的执政官有共通之处。反过来说，执政官则可被看作是获得授权保护共同体利益的代表。执政官代表或执政代表的原理即在于此。(www.xing528.com)

在我国，中国共产党是执政党，中国共产党领导下的中央政府是执政政府，我国的执政权在中央。张龑认为，国家权力可以分类为两个大类，分别是“主权／立宪权／立法权”与“治权／执政权／执行权”。所以，全面管治权实际上表达的就是中央掌握执政权。而行政长官作为中央任命的地方官员，实质上就是中央在港澳的执政代表。换言之，中央作为国家代表以及执政者，同时行使主权与治权，但基于“一国两制”原则，中央部分权力一般情况下不在港澳直接行使，而是通过代表的方式，亦即授权给特别行政区行使。特别行政区的行政长官由中央政府任命，向中央政府负责，同时也如王磊所言，是“处理中央和特别行政区关系的重要联系人”。所以，综合任命—授权的形式特征以及维护国家利益的实质要求，行政长官所担负的角色是中央的执政代表，此亦是行政长官的内在法理属性。