行政长官的代表角色及宪制义务的探讨

根据基本法规定，特别行政区行政长官具有双重身份，分别为特别行政区的首长与特别行政区政府的首长，前者是政治性的，后者是行政性的。在行政长官的双重身份中，作为特别行政区政府首长的身份对应行政职能，可以说是十分明确和易于理解的。但行政长官的另一重身份，即特别行政区首长的身份对应的职能是什么？针对此问题，笔者试图说明，行政长官除了具有行政的职能外，还具有执政的职能。申言之，行政长官是中央政府的执政代表。

行政长官是中央政府的执政代表的论断要成立，无疑有一个基本前提，那就是行政长官是中央政府的代表。肖蔚云先生认为，行政长官制与总督制不同，总督是葡萄牙总统在澳门的代表，而行政长官则是“经中央授权、由澳门人实现当家作主的体现”。^[2]对此，笔者认为，代表的概念和用法是多元化的，因而无法简单地断言行政长官是抑或不是中央政府的代表。更为科学的做法应当是在区分不同代表概念的基础上，说明行政长官在何种意义上不是中央政府的代表，而又在何种意义上是中央政府的代表。

首先，行政长官不是中央政府的意志代表。在笔者看来，肖蔚云先生所强调的行政长官不是中央政府的代表，指的应该是行政长官不是中央政府的意志代表。因为肖蔚云先生在强调行政长官不是中央政府的意志代表时，意在表明行政长官制不同于总督制。在总督制下，总督是英女王或葡萄牙总统的代表，总督在香港或澳门履职时犹如英女王或葡萄牙总统亲临，统揽香港或澳门的立法、司法、行政大权于一身。行政长官则是以“一国两制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治为原则的、在中央授权下享有高度自治权的特别行政区的首席长官，是一个宪法与基本法共同提供的法治框架下的授命官员，其职权都是在宪法与基本法的授权与规限之下的。因此，行政长官只能在宪法与基本法的授权下代表特别行政区的意志，而中央政府代表的是国家意志。(www.xing528.com)

其次，行政长官具有形式代表的特征。关于代表的基本定义问题，沃格林曾提出一种以行动资格及行动效果归属为线索的代表观。此种代表观与授权理论是紧密联系在一起的，亦即皮特金总结的“代表是被授权去行事的人……一个人只要得到了授权，只要是处于所授权威的界限内，那么他做任何事都是在进行代表”。以基尔克和耶利内克为代表的有机团体理论认为，所有的政府官员、国家机构都是代表者……任何一个为集体承担了某种功能的人都是集体的代表者。概言之，国家的整体人格是通过机关的行动得以展现的，而每个机关都是这个整体人格的一致意志与行动的组成部分。这一点亦是以授权理论为基础的代表观所试图阐明的原理，即机关或个人被国家授予权力处理相关事务，从而形成了一种代表关系。回到行政长官这一具体对象上，两部基本法都明确规定了行政长官由中央政府任命，向中央政府负责。任命在本质上就是一种授权行为。

最后，行政长官具有利益代表的特征。从利益代表的角度来看，行政长官与中央政府之间的关系也符合相关特征。利益代表的一个典型的制度性范例是英国法中的信托制度。在梅特兰看来，信托貌似是一个私法上的概念，但是在英国法经年累月的发展之中，信托已经与法人紧密地联系在一起，即“国家就是‘女王陛下’……君主并非‘独体法人’，而是一个结构复杂且高度组织化的‘由非常多的人组成的集合法人’的领导者……称这个法人为王室没有什么重大不妥之处……后来在制定法中又重新出现了一个更好的词语……联邦（Commonwealth）”。地方政府基于信托关系有义务运用好自己的权力保护中央政府在相关地方的利益以及更进一步发展、谋取相关利益。反观特别行政区行政长官，它的一个重要功能就是维护中央政府在港澳的利益。这其中最明显的一点就是，行政长官具有执行基本法、维护港澳长期繁荣稳定的宪制义务。此外，行政长官还有宪制义务在港澳维护国家安全。