决定港澳实施路径演化的制度要素

在“一国两制”政策下，港澳两个特别行政区建立所引发的新旧宪制秩序的转轨，均不是由宪法独自，而是与两部基本法一道完成的，宪法与基本法共同成为特别行政区的宪制基础。这一制度事实，决定了港澳两地存在一种“复合式的宪制结构”。应指出，这种特殊宪制结构的确为港澳顺利回归降低了政治成本，但其内部的潜在问题却也同时提升了回归后中央政府对港澳的管治成本。

具体而言，基本法的效力虽然可以回溯到宪法，但港澳普通立法却不以“是否符合宪法”为效力判准。受此影响，这套规范体系背后的政治权力隶属关系也显然无法呈现出金字塔型的常态结构，这决定了港澳宪制结构先天就具有“离心基因”。当然，这种潜藏在宪制结构内部的离心性，究竟会对港澳治理产生何种负面影响，则取决于港澳对于抑制离心性采取何种态度。显然，从回归后的情况看，两地对此的立场并不相同，正是这种差异致使宪法在港澳的实施呈现出不同的演化路径。

香港方面，回归后香港特别行政区法院利用“基本法审查权”，在判例中不断推动基本法的“宪法化”，“中国宪法是内地宪法，香港基本法是香港宪法”的认识在香港社会长期没有得到纠正。对此，中央政府高度警惕，明确指出“香港的宪制基础是由宪法和基本法共同构成的，基本法非但不能取代宪法，反而要将基本法具体规范的含义放置到宪法的框架内加以诠释。”上述理念，在2016年《全国人大常委会关于香港特别行政区基本法第一百零四条的解释》以及2017年《全国人大常委会关于批准在广深港高铁西九龙站设立口岸实施“一地两检”合作安排的决定》两次宪法实施的实践中都得以充分贯彻。

与之相比，澳门特别行政区终审法院虽然也通过判决确立了“基本法审查制度”，但其始终对于该项制度的“分际”有着明确认识，“宪法与基本法”之间的平衡在澳门没有被破坏，澳门特别行政区宪制结构内部天然潜藏的“离心基因”也由此得以抑制。

第一，澳门特别行政区终审法院在确立“基本法审查制度”的过程中，始终注意澳门特别行政区的宪制地位与澳门基本法的法律位阶，与香港特别行政区终审法院相比，态度相当谨慎。(www.xing528.com)

第二，澳门特别行政区终审法院始终关注判决效果对内是否会冲击“行政主导体制”，对外是否符合特别行政区的宪制地位。

综上可知，宪法在港澳实施的差异，与港澳复合式宪制结构“离心效应的不同表现”存在制度性联系。澳门特别行政区法院克制立场的选择，使得宪法与澳门基本法之间的关系始终处于平衡的状态，澳门特别行政区宪制结构内部天然存在的“离心基因”得到了较好抑制。在此种情况下，中央政府愿意信任澳门能够处理好自身的各种争议，也乐意严守宪法实施制度的设计初衷，将宪法在澳门的实施严格限制在涉及“主权”的范围内，将本地具体法律问题放手给澳门基本法处理。

与之相较，香港特别行政区法院在司法审查实践中则采取了积极主义的立场，对基本法“普通法化”和“宪法化”的大力推动，对“人大释法”和“人大决定”的柔性排斥，使得基本法日渐呈现“虚化宪法”取而代之的企图，香港特别行政区宪制结构离心效应也越发明显，并与香港社会中弱化国家认同的趋势形成呼应。在此种的背景下，中央政府为了避免香港特别行政区宪制结构彻底失衡，危及“一国两制”存续的政治前提，不得不多次亲自出手实施宪法处理香港重大的政治和法律争议。宪法在港澳的实施制度呈现出不同演化路径的制度性原因即在于此。