促进中央政府对特别行政区的管治

数年前曾发生因中央政府对特别行政区行使权力引致争议的事件，即国务院编制“十一五”规划涵盖香港。当时，有香港人士提出香港是“被规划”。中央为香港制定规划的规范依据，显然在香港基本法中找不到，但在宪法中可以找到依据。我国宪法第八十九条第五项规定，国务院负责编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算；第六十二条第十项规定，全国人大有权审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告。“制定香港规划的行为并不会带来明显和基本法冲突的效果，但是在经济管理权笼统授予特别行政区的前提下，中央是否可以直接为香港特别行政区制定规划在法律上也是模糊的。”该规划虽然涉及香港，但并非规划香港本地经济发展（即不会损害香港在经济管理上享有的自治权），而是中央计划如何支持香港经济发展和保持香港经济地位，属于中央与香港特别行政区关系的范畴，中央政府依据宪法有关条款制定这样的规划也无可厚非。“在‘十二五’规划中，香港政府则更为积极主动，规划中港澳问题也独立成章。据此可以发现，是享有经济管理权的香港政府同意或主动要求将规划的效力引入香港。香港并非‘被规划’，中央对香港行使基于宪法的规划权由香港的同意获得合法性。”

在香港“一地两检”案中，入禀方的代理律师认为，基本法是一个“根深蒂固”的“自给自足”的宪法文件，全国人大和全国人大常委会只能通过基本法来处理香港问题，而不是通过中国宪法。虽然两部基本法的第二章都是“中央与特别行政区关系”，基本法的其他部分也有涉及中央与特别行政区关系，但基本法列举式的规定，无法穷尽中央与特别行政区关系所涉及的事务，同时鉴于法的滞后性，基本法对现实中出现的新情况的处理可能也难以提供必要的规范依据。因此，在中央与特别行政区关系处理上，基本法规范难以“自足”，有时还得寻求宪法依据。

正如韩大元教授所言，“依法治港”中的“法”当然包括宪法在内。这是对宪法与特别行政区关系的新认识，但在基本法起草时并没有认识到这一点。“其实这个问题在基本法里已有解答。这就是设置第十一条的用意。该条明确规定香港特别行政区的制度和政策均以基本法的规定为依据。据此，香港特别行政区的一切事情只需都按基本法办理，就足以符合法制的要求了。”现在回头审视前辈们当时的看法，会发现当时可能还没有意识到在处理中央与特别行政区关系方面基本法并不能提供充足的规范依据，有时还需要依据宪法。

总之，宪法在特别行政区实施所追求的价值主要是维护宪制秩序，当然与此相关的价值还有增强国家认同。宪法在特别行政区实施，就是要保障国家层面的宪制秩序和中央与特别行政区关系层面的宪制秩序。进一步说，保障国家层面的宪制秩序的目的是维护主权、安全和发展利益，而保障中央与地方关系层面的宪制秩序的目的是促进中央对特别行政区的管治，当然两者的关系并非是割裂的，而是有一定的重合。(www.xing528.com)

【注释】

[1]澳门科技大学法学院副教授