夯实宪制基础，充分履行宪制责任

李晓兵^[1]

澳门回归祖国和澳门特别行政区的成立意味着澳门宪制秩序的新起点，通过澳门基本法实施，形成中央与特别行政区良性互动关系，是澳门特别行政区宪制秩序重塑的重要内容。

回归之日起，澳门重新纳入国家治理体系。作为直辖于中央政府的一个特别行政区，宪法与基本法共同构成澳门特别行政区的宪制基础，宪制秩序重塑成为澳门特别行政区治理和“一国两制”实践的一个重要目标。

澳门基本法第二章“中央和澳门特别行政区的关系”的最后一条，即第二十三条规定：“澳门特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在澳门特别行政区进行政治活动，禁止澳门特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。”这意味着澳门基本法要求特别行政区要自觉履行宪制责任完成国家安全立法的任务。

2003年初，澳门特别行政区展开二十三条立法的起草工作，鉴于香港在二十三条立法方面遭遇到重大困难，稳妥起见，澳门特别行政区将二十三条立法相应地延期。2004年，何厚铧在竞选第二任行政长官时承诺连任后即启动基本法第二十三条立法程序。2007年6月20日，澳门特别行政区政府公布《澳门特别行政区二零零七——二零零九年度公共行政改革路线图》，明确提出“落实基本法有关第二十三条的立法工作”。2008年10月22日，行政长官何厚铧宣布，澳门特别行政区政府将根据澳门基本法第二十三条的规定完成《维护国家安全法（草案）》的草拟工作，并展开为期40天公开咨询。何厚铧还特别指出：“维护国家的主权、统一、领土完整和安全，是基本的宪政责任。为了贯彻‘一国两制’的方针，国家并没有把内地的相关法律直接延伸到澳门特别行政区实施，而是透过澳门基本法授权澳门特别行政区自行立法，这是国家对澳门特别行政区和全体澳门居民的高度信任。自行立法维护国家安全，是特别行政区全面贯彻落实澳门基本法的必要举措，亦是特别行政区政府理所当然、责无旁贷的宪政责任。”2009年1月6日，《维护国家安全法（草案）》在澳门立法会一般性通过。2月25日，立法会细则性讨论及表决《维护国家安全法》法案。经行政长官签署并刊宪后翌日正式生效，即第2／2009号《维护国家安全法》，就叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密行为的定罪量刑作出了明确规定，对于外国的政治性组织或团体在澳门特别行政区进行上述犯罪活动，澳门特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系进行上述犯罪也规定了刑事责任。

《维护国家安全法》的制定充分考虑并吸纳了澳门社会各界人士有关制定维护国家安全法律的意见和建议，同时参考了国际社会（特别是葡萄牙）有关维护国家安全的法律，填补了澳门特别行政区在国家安全领域的立法空白，为“依法治澳”和在此领域的“依法施政”提供了基本的法律依据。这既充分考虑到澳门特别行政区政治、社会的特殊情况，尊重澳门基本法规定的特别行政区高度自治权，又创造性地丰富和发展“一国两制”在澳门的实践。与香港由于二十三条立法而引发社会震动相比，澳门《维护国家安全法》提供了成功的例证。澳门特别行政区政府就《维护国家安全法》完成立法程序的声明强调：“特区政府一贯认为，自行立法维护国家安全，是特区全面贯彻落实澳门基本法的必要举措，亦是特区政府和立法会理所当然、责无旁贷的宪制责任。《维护国家安全法》在今天顺利通过，终于填补了澳门特区在相关法律方面的空白。广大市民在立法过程中所凝聚和展现出来的爱国爱澳情怀，亦将成为特区持续团结进步的重要精神财富。特区政府重申，特区政府将继续严格依法施政，务必使澳门基本法所规定的居民的基本权利和自由，包括言论、新闻、出版等自由，得到充分的保障，确保在维护国家安全和保障居民基本权利和自由之间，取得适当的平衡。”(www.xing528.com)

2018年8月27日，澳门特别行政区行政会通过《澳门特别行政区维护国家安全委员会》行政法规草案。草案建议澳门特别行政区设立维护国家安全委员会，协助行政长官就澳门特别行政区维护国家安全事务进行决策并负责执行统筹工作。该草案的核心内容主要是设立澳门特别行政区维护国家安全委员会，统筹及协调澳门特别行政区维护国家主权、安全、发展利益的工作。2018年9月3日，澳门特别行政区政府公报刊登了第22／2018号行政法规《澳门特别行政区维护国家安全委员会》，并规定该行政法规自公布后满30日起生效。

从澳门特别行政区立法会制定实施第2／2009号《维护国家安全法》到澳门特别行政区行政会通过第22／2018号行政法规《澳门特别行政区维护国家安全委员会》，是澳门特别行政区自觉履行宪制责任，将维护国家安全的基本义务落实到本地立法，维护国家安全的成功实践。《维护国家安全法》的通过实施，意味着基本法第二十三条立法顺利完成，使得维护国家安全有了基本的底线拦网，让中央和特别行政区关系得以协调。行政法规《澳门特别行政区维护国家安全委员会》，对进一步落实澳门特别行政区维护国家安全的宪制责任在机构上提供了保证，完善了澳门特别行政区维护国家安全的配套机制，构建起维护国家安全的相关体系和运作机制，使当中的决策、统筹、协调、执行、监督和效果反馈等环节有机结合，妥善、依法、有效地维护国家安全和澳门的社会福祉，是在全面、准确履行宪法和澳门基本法的基础上，更有效落实《维护国家安全法》。

2019年1月24日，澳门特别行政区立法会细则性通过了《国旗、国徽及国歌的使用及保护》法案，法案在政府公布后翌日生效。国歌法本地立法的完成，意味着在国家基本的法律制度上，除了共同构成特别行政区宪制基础的宪法和基本法，国旗、国徽、国歌、首都等作为建构和塑造现代民族国家的一部分，共同作为国家象征形式，在澳门不断得到丰富和充实，这是特别行政区治理、宪制秩序重塑和“一国两制”实践的必然要求。

【注释】

[1]南开大学法学院副教授，台港澳法研究中心执行主任