澳门地方治理能力与行政主导体制的关系

澳门基本法确定了澳门特别行政区实行以行政为主导的政治体制，既优先考虑了澳门政府体制的稳定高效，又充分兼顾了民主政治在澳门的发展，从而为澳门的繁荣稳定提供了宪制性保障。特别行政区成立以来的实践证明，以行政长官为核心的行政主导保障了澳门的稳定和发展。这一政治体制不是想当然设计出来，它不仅需要考虑如何落实“澳人治澳”的问题，还要考虑在特别行政区以何种体制运作才能贯彻落实“一国两制”和澳门基本法，保证中央政府能够有效行使主权。不仅要符合澳门特别行政区是直辖于中央政府的一个地方行政区域之法律地位，还要维持澳门政治体制有效运作的成分。

管理问题和回归效应是澳门回归后公共行政改革的主要动机。回归前，澳葡政府是一个消极、低效政府，在统治澳门的一个半世纪内，扮演着“掠夺者”的角色，早期通过鸦片贸易、苦力贸易疯狂敛财，后期通过发展博彩业获得收益。回归时留给澳门特别行政区政府的财政储备仅20多亿澳门元以及约100亿澳门元的土地储备金。澳门的公共行政制度沿袭于上个世纪70年代后期至80年代基本形成的行政法律制度，比较落后，权力过分集中于上层官员。政府结构存在的问题包括架构过度庞大，分工不合理，职能重叠且缺乏统筹协调，影响效率，缺乏有效的监察机制。基本法设计的“行政主导”不同于葡澳时期，尊重澳门的历史，吸收了澳门原有制度中的一些有效方面，增加了民主政治的要素，与葡澳总督制下的“行政主导”制度有本质区别。(www.xing528.com)

以具有较高法律地位和较大决策权的行政长官为核心的特别行政区地方政权形式，行政与立法之间的关系由殖民统治时期的“绝对主导”调整为“相对主导”。从行政与立法关系看，澳门特别行政区立法会比回归前的立法会权力大，有弹劾行政长官的权力，有迫使行政长官辞职的权力。澳门基本法为共治共享的社会治理制度奠定基础。“行政主导”治理模式的延续保障了行政长官建立管治权威的权力需要，为塑造“有权、有为、有效政府”奠定了法律基础。为提升治理能力，行政改革已成为澳门特别行政区政府的重要议题。先后提出“职能再造”、公共行政改革路线图等方案，从政府内部、公共政策的制定、执行能力以及结构等方面进行系统改革。但是由于职能重组的复杂性和艰巨性，职能改革的实质成果到目前仍较为有限。新一任特首的首项施政构想就是“提升公共治理水平，深化公共行政改革”，实现“协同奋进、变革创新”，开创澳门发展新局面。