回归20年：战略解读澳门的一国两制经验

田飞龙^[1]

2019年是澳门回归20周年，是“一国两制”港澳模式更深入比较及互鉴的重要年份，也是国家进入新时代发展的关键年份。从国家宏观战略和宪制秩序而言，十九大报告与2018年修宪提出了面向本世纪中叶的民族复兴与人类命运共同体的双轨理想目标，这是中国自主现代化的完整图景。从外部空间来看，中美贸易战及中美更为全面的权力秩序竞争，已快速推动中国与世界关系的重构及中国进入世界舞台中央。在这一特定的历史阶段，中国迫切需要在技术主权上取得突破，需要更高水平的改革开放及新发展动能。“一国两制”作为改革开放的制度杠杆，曾经战略性地支撑和引导了国家的初期现代化，如今应该如何总结这样的杠杆作用以及如何继续探索其战略价值和意义，便成为澳门回归20周年之际的重大议题。

在中国现代化的长期历史中，“一国两制”本身就是中国全面现代化与国际化之开放战略的有机组成部分，而且是其中最具活力的前沿性和杠杆性部分。港澳作为“一国两制”的主要试验田，在改革开放40年中实现了自身与国家的“双赢发展”。2018年11月12日，国家主席习近平在京会见港澳各界庆祝改革开放40周年访问团，对港澳在国家改革开放中的独特贡献及其可持续性作出了高度肯定及具有战略性的未来规划。2019年2月18日，《粤港澳大湾区发展规划纲要》正式发布，标志着“一国两制”进入大湾区时代。这就为对澳门“一国两制”经验的总结及未来发展探索提供了最为关键的国家战略框架。

“一国两制”在某种程度上是中国改革开放的“第一杠杆”，这一杠杆作用如何推陈出新，继往开来，持续作出贡献，与新时代主题产生新的互动与共赢，是对中央全面管治与澳门高度自治的持续性提问和考验。习近平主席明确提出了“以国家为中心”的港澳发展新思路“四大目标”，即更加积极主动助力国家全面开放，更加积极主动融入国家发展大局，更加积极主动参与国家治理实践，更加积极主动促进国际人文交流。这表明，新时代“一国两制”有了更加明确的国家理性自觉，有了通过国家战略及港澳实践推动“两制”向“一国”回溯性建构与认同的基本共识。

改革开放40年中，“一国两制”的第一杠杆作用主要体现在：其一，港澳资本构成内地现代化与制造业发展的主要境外资本来源，爱国爱港及爱国爱澳力量的内地投资构成了国家现代化的初期动力；其二，港澳为内地企业的上市融资与规范化治理提供技术平台与制度示范，促进了内地企业的规范化和国际化；其三，港澳的管理制度，包括土地管理制度、社会管理制度、金融管理制度等，对内地治理现代化的深入发展及体系化起到重要的借鉴与推动作用；其四，港澳尤其香港的民主化与民主治理经验，对内地政治现代化的知识储备与经验锤炼是一个非常难得的试验田与风险控制区；其五，港澳在内地改革开放的相当长时段内充当了国家看世界的“眼镜”，通过这样的国际化平台，国家对世界的理解与交往得到持续性深化。

关于“一国两制”实践，人们既往多聚焦于香港，因为香港问题的复杂性与挑战性更为凸显，对国际社会及台湾之影响更为突出。一般印象中，澳门是和风细雨的繁荣稳定，香港则是惊心动魄的斗争与博弈。实际上，“一国两制”在澳门的实践有着自身的内涵与发展经验，恰可与香港经验构成对比，二者亦有经验互鉴的必要及空间。

“一国两制”在澳门成功实践主要原因在于：第一，葡萄牙在澳门殖民管治深度不够，对澳门精英缺乏吸引力，回归后亦基本没有施加干预，使得澳门回归及治理较为顺利；第二，爱国爱澳力量在澳门相对更强，为回归后治理打下扎实政治基础；第三，澳门社会经济结构、市民构成及国际影响力相对单调及可控，中央管治较为得心应手；第四，澳门基本法制定晚于香港，部分修正和调整了不利于中央管治的有关条款，比如更加凸显行政主导以及未明确列入普选条款。这些历史及政治因素在港澳之间差别较大，因此港澳治理不能简单地横向对比，需要分别评估、诊断及治理。

澳门经验有香港值得借鉴的地方：其一，在国家安全立法上承担对国家责任和义务，是“一国两制”行稳致远的重要宪制保障，澳门先于香港完成；其二，缓行普选，聚焦经济民生及从制度上保障行政主导，是特别行政区良好管治的基本经验；其三，融入式发展思维，对“一带一路”战略及粤港澳大湾区规划应持有积极参与和发挥独特优势的立场及实际作为，带动港澳社会融入国家发展大局，为青年人带来新的身份体验、认同和归属性成就。

香港经验也有澳门需要学习的地方，比如更加优良权威的法治，自治而富有活力的公民社会，更高的国际化水平与对外交往能力以及在金融、专业服务方面对国家更大的发展支持作用。澳门回归20周年，各方面表现良好，但潜在的经济社会问题也逐步凸显。澳门需要适当增强法治权威性及公民社会活力，经济更加多元化，社会竞争力及公民竞争意识需要进一步激发，这些仅仅在澳门本地是难以展开的，需要更大的空间与战略思维加以突破，幸好粤港澳大湾区提供了澳门经验转型发展的巨大历史机遇和空间。

总体上，澳门稳定超过香港，但香港活力及国际影响力超过澳门。这不仅仅是体量上的，也是结构与质量上的。对国家治理现代化及国际化而言，香港经验对国家制度与软实力的挑战更大，当然刺激成长的契机也更大，不过香港模式内部矛盾重重，张力凸显，对国家依然保持严重的不信任甚至敌意，有本土分离及“港独”运动，需要严肃应对和处理，否则香港的固有优势非但不能为国家所用，还会成为国家进一步发展的障碍。澳门需要进一步融入国家及参照香港某些指标与经验而提升国际化层次。(www.xing528.com)

新时代是国家新一轮改革开放的历史周期，港澳尤其是澳门应当抓住国家战略机遇完成自身经济结构到社会发展的重大调整，适应“一带一路”与大湾区的新发展格局。从实践进程来看，2018—2019年是澳门整合入国家大交通体系与大湾区发展战略框架的关键年份，也是澳门“一国两制”实践发展的重大机遇，当然也包含着挑战。以港珠澳大桥为代表的大交通体系及以大湾区规划为代表的国家战略配置，为澳门新时代改革发展提供了基础支撑和发展愿景。

“大交通”不同于港澳及珠三角其他城市的内部“小交通”，其经济社会意义在于：第一，大交通扩大了大湾区居民就业、旅行、置业、交友、教育及社会参与的范围和程度，有助于港澳深度融入国家发展大局，也有助于珠三角其他城市借助港澳优势进一步创新发展；第二，大交通必然带来港澳生活方式与制度元素在大湾区的吸收、整合与会通，助推大湾区成为更具整体性、协调性、有机性与创新性的人文湾区；第三，大交通有助于国际创新科技中心的实质性建设，有助于整合多方力量，释放创新动能和创意，帮助国家实现高端技术的突破；第四，大交通可以帮助解决港澳社会内部资源紧张、阶层矛盾凸显、经济发展乏力的结构性矛盾，通过地区合作及经济社会容量扩展，客观上增进港澳社会的繁荣稳定。

大交通在推动港澳居民身份认同方面也具有突出效应：第一，大交通使得港澳居民尤其是青年人有更多机会和便利来内地旅行、交友、就业及创业，并可享受到包括创业支持项目、居住证等特惠安排，帮助其在具体利益、情感和国家认知上融入湾区及国家体系；第二，在大交通支持下，湾区建设可以试行“大湾区智能一卡通”，捆绑湾区内多重优惠、福利及政策性安排，以“大湾区人”的概念化和制度化实现对香港“本土主义”的对冲和消解；第三，通过大交通条件下湾区社会保障、公共服务与公共治理标准及生活方式的趋同化，打破“两制”的僵化隔离，推动“两制”向“一国”的有机融合发展，逐步消解“两制”的绝对化二元对立符号意义。

大湾区战略是对“一国两制”实践内涵的重大丰富和发展，实现了支撑国家更高水平改革开放与持续保障港澳繁荣稳定的理性结合，因而从根本上回应和回答了新时代如何继续发挥港澳独特优势推动国家发展的重大问题，切合了“一国两制”的初衷初心。

更进一步，粤港澳大湾区建设还将推动探索中央全面管治权与特别行政区高度自治权有机结合的具体制度机制，因为大湾区的深度融合必然涉及内地与港澳的制度竞争、互动、交流与融合，这是一个良性的制度整合过程，不是“内地港澳化”，也不是“港澳内地化”，而是内地与港澳根据共同建设目标及各自制度优势进行的“协作性制度创造”。为了实际解决湾区建设瓶颈而进行的这种制度创造与融合，是“两制”向“一国”回溯性建构的理性化过程，所产生的具体制度增量与成果，不仅直接服务于大湾区，而且对于内地其他城市和地区的治理现代化乃至于“一带一路”沿线国家的治理改革，都将具有重大的借鉴意义。在理想状态下，大湾区的技术标准应当成为“一带一路”沿线的共同标准，大湾区的制度标准应当成为“一带一路”沿线的参考标准，这才能体现出大湾区作为“一带一路”倡议支撑区的基础性与实验性价值。

总之，澳门回归20年，既是总结“一国两制”澳门经验的重要时刻，也是比较港澳经验及系统总结作为改革开放系统战略之制度杠杆作用的重要时刻。澳门的高度自治、繁荣稳定及对国家发展的持续贡献，在既往20年里得到了相当程度的呈现和检验，但新时代国家发展更加聚焦“以国家为中心”，聚焦澳门对国家“一带一路”与粤港澳大湾区战略的主动对接、参与和整合，这是前所未有的重大机遇，更是触及“一国两制”深层次融合问题的结构性挑战。澳门能否在未来30年中抓住“一国两制”和国家战略的全新机遇，促成自身与国家的互利共赢及融合发展，对大湾区时代的适应和创新是关键性方向。

【注释】

[1]北京航空航天大学高研院／法学院副教授，全国港澳研究会理事，法学博士