一国两制在澳门的实践：特色、机理与发展前景

许　昌^[1]

2019年9月11日，习近平主席在接见澳门第五任行政长官贺一诚时高度评价“一国两制”在澳门的落实情况，向世界展示具有澳门特色的“一国两制”成功实践，并借此证明，“一国两制”是完全行得通、办得到、得人心的。值此纪念澳门回归祖国和特区政府成立20年的大日子，举国上下都充分肯定澳门特区“一国两制”实践所取得的成就，不少学者和专家还从政权建设、人心回归、社会治理、经济发展和社会进步等诸多方面进行了总结，并就政制发展原则规制、国民教育引导方向、社会矛盾解决方案和居民生活基本状态等方面与香港特区的异同进行比较分析。确实，澳门特区20年的实践取得了举世瞩目的伟大成就，有充分的说服力和影响力，非常有必要实事求是、恰如其分地给予考察和评估。这当中，“一国两制”方针在澳门的实践，是否具备普遍的借鉴意义抑或仅局限于斯土斯壤的某些指征？有无独特的经济、政治、文化的内在机理值得探究？更是值得作答的论述课题。笔者就此提出一些粗浅的看法，原文约1.2万字，因编辑的字数要求限制，舍弃了对“一国两制”在澳门实践的主要特征、关于澳门经验和“澳门模式”概念的探讨和对澳门发展的前瞻预测部分，集中论述“一国两制”澳门实践之所以成功的内在机理和潜在问题，以期引发深入思考和研究。

“一国两制”在澳门实践之所以获得比较显著的成就，是内外多元因素综合作用的结果。其中根本的原因，在于这一战略构想和制度设计符合澳门的客观条件和社会发展阶段，符合包括澳门居民在内的广大中国人民的根本和长远利益。而其具体形成机制表现为以下四个方面：

第一，在经济发展动力和结果上，博彩业的存在和发展奠定稳固的经济基础。众所周知，澳门特区经济快速发展与博彩业腾飞是同步相关的。下表显示的1999年到2018年间澳门GDP增长率与博彩毛收益增长率之间的紧密关系，恰恰反映出这一客观事实。

澳门GDP增长和博彩毛收益增长的年度统计

（数据来源：澳门特区政府统计暨普查局历年统计年报）

（数据来源：澳门特区政府统计暨普查局历年统计年报）

20年来澳门GDP和博彩毛收益增长的对照示意图

需要指出的是，澳门博彩业作为一个以普遍性禁止为前提、特许经营为特征的特殊产业，既是历史形成的，更是“一国两制”前提下国家尊重历史和现状而授权澳门保留经营的。正是基于国家通过基本法赋予的特殊授权，澳门得以在全国禁赌的环境下保留事实上特许独家开赌的特权，并使得全国民众的博彩消费大部汇聚于澳门狭小的经济体中，而这所带来的澳门博彩业井喷式爆发，是澳门经济快速发展的根本动力（其中博彩业占GDP比重最高的年份是2011年的91.41%），博彩专营税收成为澳门特区的主要且基本税源。下表充分揭示了澳门政府财政对博彩税的依赖程度，以2013年为例，该年度博彩毛收益达到3618.66亿澳门元，接近相当于日进博彩毛收入10亿澳门元，政府博彩税收1343.82亿澳门元，相当于日均3.68亿澳门元，这样的财政收益对于小小澳门来说是非常可观的。

澳门20年来博彩税收占政府财政收入比率表

（数据来源：澳门特区政府统计暨普查局历年统计年报）

如是，尽管中央政府主观上并无允许博彩业在澳门产业结构中单一坐大并实质性影响澳门社会生态的意愿，但各种客观条件下此种政策实施和经济运行的结果，是博彩业为特区政府提供了稳定丰厚的财政收入，从而为其采取低税制、高福利的社会分配和资助政策供养澳门社会，提供了坚实的物质基础；据此形成的中央政府事实上运用行政特许权配置社会资源给澳门博彩业、澳门博彩业以高额税收支撑特区政府、特区政府供养整个社会的超稳定利益结构，保证了中央和澳门、特区政府和澳门社会在根本利益上的一致性，结成牢不可破的利益共同体，很难因相关持份者意识形态和价值观的分歧、政策宗旨和利益诉求的变动而出现实质影响。这是澳门现今经济社会政治格局的出发点和归宿，对此“凡是钱能解决的问题都不是问题”的铁律起着决定性作用。(www.xing528.com)

第二，在政府体制和政策导向上，澳门特区采取与香港不同的路径选择。一是澳门特区政府成立之初即采取“以我为主”的特区执政团队的建设方针，全面组成以爱国者为主体的特区行政、立法、司法管治机关，为正确落实“一国两制”、“澳人治澳”提供了组织保证。二是澳门基本法相关规定汲取了香港过渡期的经验和教训，在有关行政长官职权和产生办法、立法会组成结构和运作规则、司法机关全新组建方面，提供了适合澳门特点的制度规则和政策指引，从而稳固顺利地建立起以权力分工为前提，行政为主导，行政与立法互相配合、互相制衡，司法独立的符合地方行政区域特征的政府管治架构。三是在特区具体运作中，中央和特区之间始终恪守分际，依照宪法和基本法办事，保持行之有效的磋商和合作，中央不干预特区高度自治的地方事务，特区尊重和服从中央的权威，使得中央落实对澳门的依法管治和澳门特区实行高度自治并行不悖地得以全面展开。

第三，在主流文化塑造和传承上，澳门特区坚定弘扬“爱国爱澳”的核心价值观。澳门特区建立于本地爱国力量长期存在并通过社团网络覆盖全社会的人称“半个解放区”的基础上，“人心回归”和思想上的“去殖民化”任务完成得相对彻底。特区政府在施政过程中，始终高扬爱国爱澳、薪火相传的主旋律，敢于大张旗鼓地支持和推动爱国力量在中西文化荟萃、多元思想并举中担当主角，善于运用政府资源和行政权力开展爱国主义教育，有意识地助推广大居民对国家民族认同与家乡地域情怀的二元融合，如政府部门从学校教育入手，从青少年抓起，专门组织编写有关澳门历史和爱国主义通识教育的教科书和辅助读物，倡导各大学普遍开设宪法和澳门基本法的必修课程，资助社团开展形式多样的法律普及宣传推介活动，很大程度上推动广大市民对国家民族的认同和关注。在全社会共同努力下，澳门特区适时完成维护国家安全法的立法工作，推动和组织各阶层市民特别是青少年赴内地参加学习培训、夏令营、参访交流直至求学和工作，并针对澳门人在内地定居聚集的特点与相关邻近地区合作提供福利和社区服务，引导市民积极参与内地的防灾扶贫事务，全方位推动澳门居民与内地的交融和合作，同时对来自港台地区的威胁和挑战始终保持适度防范。

第四，在国际国内影响和战略定位上，澳门特区努力提高在国家改革开放大局中的地位和功能。澳门主动拥抱国家“十二五”和“十三五”规划并将之纳入整体发展愿景之中的现实，从“一中心、一平台、一基地”的战略定位出发，从“国家所需、澳门所长”中发掘澳门经济的增长点，积极配合国家所推行的“一带一路”倡议和粤港澳大湾区战略，有意识有步骤地推进产业结构的适度多元调整，依法将财政盈余用于开拓科技创新和内地建设的投资，用资金去购买未来的机会，从内地现代化建设的高速成长中去寻找商机。努力发挥与葡语系国家和海外华侨的天然联系及特殊优势，继续扮演沟通中外和示范港台的桥梁纽带作用，设身处地、现身说法地强化宣传“一国两制”的优越性和可行性。此等观念和情感也极大提升澳门政府和民众的自信心和自豪感，促使其不断增强珍惜和维护澳门良好局面的自觉性和责任意识。

澳门20年来所获得的成功经验来之不易。澳门地域纵深小、人口规模少、受外来影响巨大，但澳门实践“一国两制”的特殊优势和经验值得重视。成功的经验难能可贵，可资广为推广，而这来自综合各方面因素的巨大合力。笔者观察到，这一成功除了离不开中央的正确领导和特区政府及民众的共同努力的内在因素有决定意义外，也与澳门具备相对较好的外部环境密切相关。与香港和台湾的情况有所不同，澳门长期偏安一隅，葡萄牙管治的落后手法以及其影响世界能力的弱势，导致影响澳门的外部因素远逊于内地对澳门的重要影响，两者不可同日而语。这使得澳门人心回归的问题、国家认同问题、外籍和双重国籍人士影响问题、土生葡人的社会功能问题都比较容易解决。而且，由于中央采取对港澳一体的政策，凡属中央给予香港的政策，澳门也能够同时享用，使得澳门这个小地方的回旋余地更大，给予港澳地区特殊权利和优遇在澳门惠及的社会面更为广泛。

在充分肯定澳门成就和经验的同时，我们也必须清醒认识到，对澳门特区高成本、高代价基础上的高速度、高福利社会经济格局中隐藏的深层次内在风险不可低估。

一是建立在博彩业高速发展基础上的特区政府和澳门社会超稳定结构具有两面性，在带来经济社会稳定繁荣的同时也存在巨大的隐忧。首先，微型经济体在市场经济条件下通过竞争取得市场优势，依赖单一产业生存，不搞“大而全”、“小而全”而搞专业化分工的生产模式，原本是正常且符合客观规律的，但博彩业在澳门取得一业独大的优势，尽管有市场竞争奠定的产业优势，而更大程度上是奠基于行政权力配置社会资源的特许独家开赌的现行政策，一旦政策调整改变就会引发重大情势变迁，这是根本性的问题，也是中央何以反复强调推进产业结构适度多元的内在原因。其次，博彩业是利用人性贪婪而获利的产业，是不产生新的物质财富而进行财富二次分配的产业，必定为博彩消费者群体带来巨大的社会负担。澳门赌业曾经由于内地采取隔绝政策而长期面向东亚国家和地区如日本、泰国、香港和台湾的市场，但内地开放居民赴澳旅游后，无论是游客来源地还是赌资输出地都迅即调整为以内地为主，祸水内流导致内地为澳门博彩业的繁荣支付最大的代价，势必对内地社会稳定和发展带来相当程度的冲击，这为中央政府采取宏观调控手段规限澳门博彩业规模和负面影响提供现实诱因。再次，澳门博彩行业的内部治理结构不尽完善，特区政府对外资准入条件及对国计民生影响的安全审查程序、赌牌转让、赌厅承包、博彩借贷、博彩中介人等经营活动都缺乏有效的法律规制和监管，长此以往恐会衍生违法犯罪的温床；博彩业及其辐射的酒店、零售和旅游行业完全依赖外来旅客和资金引入生存和发展，这不可避免地在出现自身难以控制外来风险时张皇无所作为；围绕中国周边地区的境外赌场相继开业，更加剧行业竞争，对澳门“博彩之都”地位构成一定的威胁和挑战，不加重视将会带来系统性风险。

二是博彩业的繁荣给澳门社会生态和未来长远带来亟待解决的影响。一是澳门特区政府在一定程度上满足于博彩业提供的丰厚财政支撑，缺乏经济结构适度多元调整的主观意愿和客观努力，缺乏高瞻远瞩的宏观决策和积极进取的执行能力，办事效率低下。许多政策耽误在冗长的公众咨询和官僚程序过程中，许多项目长期延宕，财政资金浪费严重，如建造轻轨从拟议立项到目前建成的9.3公里，耗时20余年，工程概算从最初的42亿元到已经完成静态投资142亿元，拟议中的项目还需再拨预算超过500亿元，尚不能保证工期和封顶成本，无疑是个典型的“大白象”项目。二是博彩业对于从业者乃至社会整体价值观负面效应显著。博彩业具有从业门槛低、收入回报高的特点，特区政府还实行力保博彩荷官由本地人担任的政策，使得澳门居民的就业和教育价值观产生扭曲。易就业、高收入、高福利的就业环境使一些青少年形成不思进取的心态，导致部分社会成员固守抗拒开放、限制竞争、利益封闭、奢靡享乐的思想和行为模式，创新意识和竞争力严重不足。三是鉴于博彩业对澳门社会经济生活和政治格局的举足轻重的影响，博彩业的内在和外来风险很容易转化为影响澳门繁荣稳定大局的政治和社会危机。诚如饶戈平教授所指出的那样“如果有一天‘一国两制’在澳门的实施出现重大风险，很可能不是出在政治发展上，而是出在博彩业经营上，或者说出在博彩业经营引发的政治问题上。从这个意义上说，要不要加强对博彩业的依法治理和监管，要不要调整博彩政策也是一个政治问题。”^[2]

三是澳门居民对美好生活的向往与澳门社会财富分配所形成的利益格局之间有巨大落差。澳门虽然一方面呈现人均GDP水平、财政收入和支出水平、社会福利保障均居世界前列的骄人成绩，但由于整体的经济体量小、社会财富分配不合理、贫富分化严重等原因，另一方面又呈现豪华酒店林立的新区与普通居民聚居旧区的巨大反差、博彩业与其他中小企业从业者之间、本地雇员与外地雇员之间福利待遇和收入水平上的天壤之别，社会利益冲突的问题也随之突出。城市土地开发和旧城改造过程中出现的各种问题、公共交通管理系统的混乱、青年一代住房需求难以及时妥善满足、政府管治中出现的低效无序、贪腐和推诿不作为等情况，随时可能将日常生活中的社会矛盾演化成为信任危机，加之外来势力的参与渗透，反对派人士的推波助澜，潜在的深层次问题有可能以各种形式被引发，都迫切需要疏通和化解。

【注释】

[1]澳门理工学院“一国两制”研究中心教授

[2]引自新闻报道“北大教授：澳赌业一枝独秀衍生深层次矛盾不容忽视”，载《澳门日报》2019年10月13日电子版，后变题为“澳借博彩法修订优化赌业政策”，载《澳门日报》2019年10月15日，第A11版。