特别行政区的根本宪制性基础：宪法的优化

胡锦光　刘海林^[1]

中华人民共和国政府恢复对香港和澳门行使主权，引发了香港和澳门的宪制秩序的根本转变，宪法和基本法构成了特别行政区新宪制秩序的基础，开启了香港和澳门发展的崭新时代。“一国两制”方针政策的酝酿、提出和实施是解决历史遗留的香港问题、澳门问题的历史起点和最佳方案，新宪制秩序则是特别行政区建置、特别行政区制度实施的根本宪制基础。习近平主席在庆祝香港回归祖国二十周年大会上的讲话明确指出“回归完成了香港宪制秩序的巨大转变”，并强调“中华人民共和国宪法和香港特别行政区基本法共同构成香港特别行政区的宪制基础。”这是中央向香港社会各界作出有关特别行政区的现行宪制秩序和宪制基础的最明确宣示，具有标志性意义。值得注意的是，该命题最初是由学界提出并获得学理上的论证。^[2]随着“一国两制”实践不断深入，人们对“一国两制”的规律性认识进一步深化，这一命题逐渐为中央政府采纳并获得进一步发展。

2014年6月，国务院新闻办公室发表的《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书指出，“宪法与基本法共同构成香港特别行政区的宪制基础。宪法作为国家的根本法，在包括香港特别行政区在内的中华人民共和国领土范围内具有最高法律地位和最高法律效力”。相应地，基于特别行政区宪制秩序和宪制基础的新思考、新认识，中央在阐释“一国两制”方针的含义和推进“一国两制”实践的过程中，更加强调宪法在特别行政区制度运行中的根本地位和重要作用。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中有关“一国两制”的阐述首次出现“严格依照宪法和基本法办事”的表述，接着，党的十九大报告中有关港澳的阐述亦出现从“严格依照基本法办事”到“严格依照宪法和基本法办事”的话语转变。国家对特别行政区的宪法观念和宪法意识的强调，带来了宪法权威和宪法效力在特别行政区的提升和深化，宪法和基本法共同构成特别行政区的宪制基础这一观念渐渐获得广泛认同。

“宪法与基本法共同构成特别行政区的宪制基础”这个命题的重大意义在于，它准确地揭示了特别行政区现行宪制秩序的基本特征，是正确认识“一国两制”方针深刻内涵的基础性命题，是正确理解宪法与基本法的关系、宪法在特别行政区的地位、基本法的性质和地位以及宪法在特别行政区效力和适用的重要前提。但是目前看来，“宪法和基本法共同构成特别行政区的宪制基础”这个命题并未获得非常充分的学理论证，在学理上还存在一些有待澄清的问题。例如，“宪制”的概念和内涵、“共同”的内涵和特征、“共同构成”的方式与原则，在特别行政区的宪制结构内宪法和基本法的关系的形态等种种问题，^[3]学界和实务界目前并未作出明确而系统的回应。缺乏对这些问题的全面而系统的回答，不利于上述命题在香港和澳门社会获得全面认同，不利于宪法在特别行政区的地位体现和作用发挥。

宪法与基本法如何共同构成特别行政区的宪制基础需要得到更加系统的阐发。其必要性还体现在以下几个方面：

其一，关于特别行政区的宪制基础的宪法学理论体系尚未建构起来。基本法问题，首先是宪法问题；研究基本法，首先要研究宪法。正如韩大元教授所言，香港宪制的确立从来就是一个“宪法判断”，是宪法决定了香港宪制的基本面貌，而未来香港宪制的发展也最终是个宪法判断的问题，并非仅仅是个基本法问题。但内地学界就特别行政区的宪制基础展开的专门性研究甚少，对宪法作为特别行政区的宪制基础的研究和阐发则更少，从而出现仅仅强调基本法的权威，而忽视宪法在特别行政区的地位和效力的局面。^[4]这种“厚此薄彼”式的研究境况已经引发了一些学者的顾虑，“学界至今对于共同构成特别行政区宪制基础的宪法和基本法的关系架构和内在机理探讨甚少，实际工作中也是讲基本法多，讲宪法少……正反映出我们对宪法地位的宣示不够”。与此形成对照的是，主张基本法具有自主性（self-contained character of the Basic Law）以及宪法在特别行政区的适用应当受到严格限制的理论却获得香港社会的一些人的普遍认同。^[5]该理论虽然具有一定的学术价值，但是否符合“一国两制”理论和实践，需要人们进一步探讨。因此，在“一国两制”方针政策实施的新时期，从宪法角度深入研究特别行政区的新宪制秩序和宪制基础问题亟须重视。

其二，特别行政区居民对宪制基础和宪制秩序的认识和理解存在偏差。香港、澳门回归以来“一国两制”方针政策不断深入实施，不少新情况、新问题相继涌现，如国家认同和身份认同问题愈发显著，“一国两制”成功实践面临一些挑战，特别行政区的宪法意识缺位或者秉持错误的宪法观则是重要原因之一。有些特别行政区居民的宪法观念淡漠、宪法意识模糊；也有些人的宪法观念存在偏差甚至谬误，如有不少人认为，宪法在特别行政区不发生效力，基本法能替代宪法在特别行政区发挥宪法效力，有些人将“一国”和“两制”割裂甚至对立看待，只认“两制”，不认“一国”，不理解甚至不承认宪法作为国家主权的标志为“一国两制”在特别行政区的实施提供了根本法律保障。因此，扭转和纠正这种宪法观念和宪法意识上的不足和错误，是维护和推进“一国两制”成功实践的重要抓手。

其三，在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，宪法在特别行政区的地位和重要性不断提升。法治是治国理政的基本方式，依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，而坚持依法治国首先要坚持依宪治国，宪法是治国理政的总章程、总依据。习近平主席强调，作为直辖于中央政府的一个特别行政区，香港从回归之日起，重新纳入国家治理体系。中央政府依照宪法和香港特别行政区基本法对香港实行管治。这说明，在新时代国家治理体系下，宪法在中央行使对香港的管治权力过程中发挥着规范和保障的重要作用。

基于以上分析，笔者拟在“宪法和基本法共同构成特别行政区的宪制基础”的基础上，进一步提炼出并系统展开“宪法是特别行政区的根本宪制基础”这个崭新理论命题，深刻辨明宪法和基本法的关系，更加强调宪法在特别行政区的地位和效力，着重发挥宪法作为国家根本法和最高法在特别行政区的作用，以正确认识“一国两制”方针政策和推动“一国两制”实践在正确的轨道上长期平稳运行。须特别说明，“宪法是特别行政区的根本宪制基础”和“宪法和基本法共同构成特别行政区的宪制基础”这两个命题的关系并不是孤立和割裂的，而是具有相互印证、互为支撑的内在联系。二者共同的理论基础和逻辑前提是，宪法是特别行政区新宪制秩序的根本基础。从学术脉络上看，“宪法是特别行政区的根本宪制基础”脱胎于“宪法和基本法共同构成特别行政区的宪制基础”，“宪法是特别行政区的根本宪制基础”既是对“宪法和基本法共同构成特别行政区的宪制基础”的一种承袭和赓续，也是一种突破和深化。因此，对“宪法是特别行政区的根本宪制基础”的系统论证，同时也是对“宪法和基本法共同构成特别行政区的宪制基础”的深入论证。(www.xing528.com)

确立上述命题不仅具有深刻的理论意义，还具有直接的现实指导意义。特别行政区的宪制基础问题是基本法研究中的基础课题、重大课题，在这个课题上的研究取得突破和进展，有助于廓清人们长期存在的关于特别行政区的宪制基础的认识误区，为中央针对“一国两制”实践提出的一系列方针政策和重大决定提供理论支撑，彰显学术理论研究对推动解决“一国两制”实践面临的新问题的积极作用。

【注释】

[1]胡锦光，中国人民大学法学院教授，法学博士；刘海林，中国人民大学法学院博士生

[2]2007年6月，韩大元教授在纪念香港基本法实施十周年研讨会上创造性地提出和论证了中华人民共和国宪法与香港特别行政区基本法共同构成了香港宪制的基础这一命题。具体可参见韩大元：《中华人民共和国宪法与香港特别行政区基本法共同构成香港宪制的基础》，载全国人大常委会香港基本法委员会办公室编：《纪念香港基本法实施十周年文集》，中国民主法制出版社2007年版，第77—90页。

[3]通俗一点来说就是什么是“宪制”，何谓“共同”，如何“共同”构成？在这个宪制结构中，宪法和基本法分别处于什么样的地位？它们的相互关系是什么？

[4]在香港回归前的过渡时期，围绕基本法的制定和实施的有关问题，人们曾深入讨论过特别行政区的宪制基础问题，但并未形成共识。例如，在基本法颁布后的过渡时期，学界曾就特别行政区基本法的立法依据问题展开过广泛的讨论，虽然内地学界已经形成基本共识，即国家为解决香港和澳门问题而提出的方针政策及其具体说明，都仅是制定基本法的事实依据和政策依据，而绝非等同于基本法的立法依据（法律依据），但一些港人仍坚持《中英联合声明》是基本法的立法依据。参见肖蔚云主编：《一国两制与香港基本法律制度》，北京大学出版社1990年版，第89页。许崇德主编：《港澳基本法教程》，中国人民大学出版社1994年版，第17—18页。随着“一国两制”实践不断推进，基本法实施面临各种新情况、新问题，对特别行政区的宪制基础问题的研究变得愈发迫切。而环视当下基本法学界，对此一问题的研究则难言乐观。对此，程洁教授也持相似观点。参见程洁：《香港新宪制秩序的法理基础：分权还是授权》，载《中国法学》2017年第4期，第89页。

[5]佳日思坦言，这种主张本质上是要限制国家在特别行政区的主权。See Yash Ghai，Hong Kong's New Constitutional Order：The Resumption of Chinese Sovereignty and the Basic Law，Hong Kong：Hong Kong University Press，1999，p.218-230.