维护特别行政区宪制秩序以巩固稳定

徐　泽^[1]

今年是澳门回归祖国二十周年。二十年来，“一国两制”实践在澳门特别行政区取得有目共睹的成就。总结澳门“一国两制”实践成功经验，最根本的一条就是以宪法和基本法为宪制基础构建的特别行政区宪制秩序在澳门特别行政区得到有效落实和维护。正如习主席五年前在庆祝澳门回归祖国十五周年大会上讲话所指出的，“‘一国两制’、‘澳人治澳’、高度自治方针和澳门特别行政区基本法在澳门社会广泛深入人心、得到切实贯彻落实，宪法和基本法规定的澳门特别行政区的宪制秩序得到尊重和维护，中央全面管治权有效行使，特别行政区享有的高度自治权受到充分保障。”五年后的今天我们重温习主席的这段讲话，深感全面维护、巩固特别行政区宪制秩序，是确保“一国两制”实践在香港、澳门行稳致远的第一要务。这就要求必须全面准确地理解和把握特别行政区宪制秩序。

一、香港、澳门回归是宪制秩序的根本转变。习主席在香港回归二十周年庆祝大会上的讲话中指出，“回归完成了香港宪制秩序的巨大转变，中华人民共和国宪法和香港特别行政区基本法共同构成香港特别行政区的宪制基础。”这个论述深刻地指出了香港回归是宪制性的秩序转变（澳门亦如此），即由我国宪法和基本法共同构成宪制基础的特别行政区宪制秩序取代了香港、澳门原来的宪制秩序。

我国宪法是规定国家根本政治制度以及其他重要制度的根本法，是全体中国人民共同意志的体现。为了实现祖国和平统一，宪法允许国家在必要时设立特别行政区，在特别行政区实行不同于国家主体地区实行的制度。因此，宪法是创设特别行政区及其制度的法律渊源。基本法是根据宪法，由全国人民代表大会制定的规定特别行政区制度、体制和政策的基本法律，在特别行政区实行的制度、体制和政策均以基本法为依据。由此而形成了以宪法和基本法为共同宪制基础的特别行政区宪制秩序。香港、澳门回归祖国，就是结束英国、葡萄牙分别在香港、澳门建立的宪制秩序，由特别行政区宪制秩序取而代之。

二、特别行政区宪制秩序的根本宗旨是维护国家的主权、安全、发展利益，保持香港、澳门的长期繁荣稳定。我国对香港、澳门恢复行使主权首先是为了实现和维护国家统一，也是为了促进香港、澳门和国家的共同发展。为此，必须坚持“一国”是实行“两制”的前提和基础，“两制”从属和派生于“一国”，并统一于“一国”之内。把坚持“一国”原则和尊重“两制”差异、维护中央对特别行政区全面管治权和保障特别行政区高度自治权、发挥祖国内地坚强后盾作用和提高港澳自身竞争力有机结合起来。绝不容忍任何挑战“一国两制”底线的行为，绝不容忍任何分裂国家的行为。特别行政区宪制秩序要为此提供制度和机制保障。

三、特别行政区宪制秩序的核心是中央与特别行政区关系。我国实行单一制的国家政治体制。按照单一制原则，中央对包括香港、澳门在内的所有地方行政区域拥有全面管治权。体现在特别行政区，中央全面管治权包括中央授予特别行政区的高度自治权和中央直接行使的权力。在基本法规定的特别行政区享有的行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权中，既授予特别行政区各政权机关充分的权力，同时，也规定最高国家权力机关和中央人民政府对特别行政区各政权机关所行使权力的相应的领导权和监督权。授权不是分权，中央对特别行政区各政权机关行使的权力给予必要和适时的领导和监督，是国家政治体制决定的。按照授权原则，被授权者须对授权者负责。为此，基本法规定，行政长官作为特别行政区首长和政府首长，必须对中央人民政府和特别行政区负责，其中最重要的职责是负责执行基本法和在特别行政区适用的其他法律。这就要求行政长官不仅要就行使基本法授予特别行政区的高度自治权对中央和特别行政区负责，也要对中央直接行使的权力在特别行政区的落实负责。因此，正确处理中央与特别行政区关系需要把中央依法行使权力和特别行政区履行主体责任有机结合起来。(www.xing528.com)

四、特别行政区宪制秩序必然要求特别行政区的法律、司法体系要符合特别行政区的法律地位和基本法的规定。基本法以一系列条文对特别行政区的政治法律地位作出规定，同时还规定，在特别行政区实行的制度和政策均以基本法为依据；无论是被保留的原有法律，还是特别行政区制定的法律，均不得抵触基本法。根据香港基本法和澳门基本法的规定，全国人大常委会还分别作出处理香港原有法律和澳门原有法律的决定，明确规定采用为香港、澳门特别行政区法律的香港、澳门原有法律，在适用时必须作出必要的变更、适应、限制或例外，以符合我国对香港、澳门恢复行使主权后这两个特别行政区的地位和基本法的有关规定。对此，特别行政区行政长官以及行政、立法、司法机关均负有责任，全国人大常委会也负有责任。港澳回归以来，全国人大常委会就两部基本法的实施作出必要的解释和决定，都是为维护和巩固特别行政区宪制秩序对香港、澳门的法律和司法活动加以规范的必要之举。党的十九届四中全会报告明确提出，要完善全国人大常委会对基本法的解释制度，依法行使宪法和基本法赋予中央的权力，是特别行政区宪制秩序的应有内涵，是维护和巩固特别行政区宪制秩序的必然要求。

五、特别行政区宪制秩序必然要求香港、澳门融入国家发展大局。继党的十九大报告提出支持香港、澳门融入国家发展大局的重大方针后，四中全会报告又把完善香港、澳门融入国家发展大局的机制作为健全中央依照宪法和基本法对特别行政区行使全面管治权的制度之一加以提出，可见其意义重大而深远。融入国家发展大局，走上同祖国共同发展、永不分离的大路，是由特别行政区宪制秩序的根本宗旨所决定的，也是港澳回归后依托国家发展大势，提升和发挥自身独特优势，在为国家发展作出贡献的同时，解决自身深层次矛盾和问题，为港澳民众谋求更大福祉的不二之选。习主席亲自谋划、部署、推动的粤港澳大湾区建设国家发展战略，关系国家发展大局，关系港澳发展前途，关系最广大民众切身利益，是民心所向！新时期的“一国两制”实践应当也一定能够为此作出新贡献。

中共十九届四中全会作出的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度　推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，把“一国两制”作为党领导人民实现祖国和平统一的一项重要制度加以提出，第一次在国家治理体系中明确了“一国两制”的制度定位，并就“严格依照宪法和基本法对香港特别行政区、澳门特别行政区实行管治”，“坚决依法治港治澳，维护宪法和基本法确定的宪制秩序”作出具体部署，彰显了中央按照特别行政区宪制秩序治理好港澳的制度自信和决心。我们当以此为行动指南，确保“一国两制”行稳致远。

【注释】

[1]全国港澳研究会会长