财政政策的基本要素和度量选择

一、财政政策

（一）财政政策的概念

财政政策是指一国政府为实现一定的宏观经济目标而调整财政收支规模、结构和收支平衡的指导原则及其相应的措施，通过税收、公债、预算等手段形成的一个完整的政策体系。

（二）财政政策的构成

财政政策贯穿于财政工作的全过程，体现在收入、支出、预算平衡和公债等各个方面。因此，财政政策是由税收政策、支出政策、预算平衡政策、政府投资政策、公债政策等组成。在市场经济条件下财政功能的正常发挥，主要取决于财政政策的适当运用。财政政策运用得当，就可以保证经济的持续、稳定、协调发展，财政政策运用失当，也会引起经济的失衡和波动。

1．税收政策

税收作为一种政策工具，它具有分配形式上的强制性、无偿性和固定性特征，这些特征使税收调节具有权威性。税收调节作用，主要通过宏观税率确定、税负分配（包括税种选择与税负转嫁）以及税收优惠和税收惩罚体现出来。

（1）宏观税率（即税收收入占GDP的比重）的确定，是财政政策实现调节目标的基本政策度量选择之一。当一国把税收作为财政收入的基本来源（例如我国税收已占整个财政收入的90％）时，宏观税率就成为衡量财力集中与分散程度的一个重要指标。宏观税率高意味着政府集中掌握的财力或动员资源的能力高，反之则低。

（2）宏观税率确定后，税负的分配就显得十分重要。税负分配，一方面是由政府部门来进行，主要是通过税种选择和制定不同的税率来实现；另一方面是通过市场活动来进行，主要是通过税负转嫁的形式体现出来。税负转嫁的结果，使纳税人的名义税负与实际税负不相同。

（3）税收优惠与税收惩罚主要是在征收正税的基础上，为了某些特殊需要而实行的鼓励性措施或惩罚性措施。这种措施在运用上具有较大的灵活性，它往往起到正税所难以起到的作用，因而在各国税法中都不同程度地保留着某些税收优惠性和惩罚性的措施。税收的优惠性措施包括减税、免税、宽限、加速折旧以及建立保税区等。与税收优惠措施相反的是税收的惩罚性措施，比如报复性关税、双重征税、税收加成、征收滞纳金等。无论是优惠性的还是惩罚性的措施，对实现财政政策的某些目标都起到了一定作用。通过税收优惠或惩罚，对某些经济行为进行鼓励或限制。如在经济结构调整中，为鼓励资金向某些行业或地区投资，可以制定税收优惠政策，实现资源在行业间和地区间的转移，实现结构调整的目标（美国克林顿政府对高科技产业的税收带来的信息革命，我国对沿海地区的税收优惠带来的经济高速增长）。

2．公债政策

公债是政府借助信用手段取得的财政收入，作为一种财政信用形式，它最初是用来弥补财政赤字的，随着信用制度的发展，在公债的发行、偿还和投资当中，都会对经济过程产生不同影响，起不同的调节作用，公债已成为调节货币供求、协调财政与金融关系的重要政策手段。在现代信用经济条件下，公债的市场操作是沟通财政政策与货币政策的主要载体，通过公债的市场操作，可以协调两大政策体系：一方面，可以淡化赤字的通货膨胀后果，公债的市场融资比直接的政府透支，对基础货币的变动影响小；另一方面，可以增加中央银行灵活调节货币供应的能力。公债的调节作用，主要通过公债规模、持有人结构、期限结构、公债利率综合体现出来。政府可以通过调整公债规模，选择购买对象，区分公债偿还期限，制定不同公债利率来实现财政政策的目标。

3．支出政策

公共支出主要指政府满足纯公共需要的一般性支出（或称经常项目支出），它包括购买性支出和转移性支出两大部分。购买性支出包括商品和劳务的购买，它是一种政府的直接消费支出。转移性支出通过“财政收入—国库—政府支付”过程将货币收入从一方转移到另一方，此时民间的消费并不因此而发生变化。在我国，财政补贴占有重要位置，这不仅因为补贴支出数额大，而且还因为，财政补贴是我国目前的经济体制运转不可或缺的润滑剂。我国经济正在向市场经济转轨，新旧体制的摩擦很大，许多利益矛盾冲突剧烈，而财政补贴的运用则对实现体制的平稳过渡发挥了重大作用。当然，补贴的过快增长，也给我国经济与财政带来了沉重的负担，产生了一些消极的影响。财政补贴是一种具有明显“二重性”特征的政策工具，在运用上必须充分考虑到它的双重作用。财政的支出政策主要是指通过扩张公共支出可增加消费需求，缩减公共支出则降低消费需求．

4．预算平衡政策

预算指是一国政府在一定期间内为达成政治、经济和社会目的，以国家整体资源与国民负担能力为估计基础，所预定的财政收支计划，乃经由政治程序对国家资源进行整体分配，是一国财政收支的具体内容。财政为庶政之母，财政体质的良莠攸关国家经济发展，稳健的财政政策是国家总体经济建设的重要支柱，多数国际知名的评等机构亦将政府财政状况列为评比的主要项目，因此追求预算平衡已然成为当前财政政策的趋势。

平衡预算是政府的财政措施，包括支出和收入两个层面。政府支出包括国防、教育文化、公共建设、偿付公债利息等项目，收入则主要是各种税收及公营事业盈余缴库两大项。当收支相等时，称为预算平衡。传统理论上具体指的是财政收支、信贷收支、外汇收支和物资供求之间的综合平衡（简称“四平”），是计划经济体制下的财政综合平衡理论。“四平”理论认为，财政平衡是综合平衡的关键，银行信贷收支平衡是综合平衡的反映，外汇收支平衡是综合平衡的补充，物资供求平衡是综合平衡的基础。但是，自实行改革开放政策后，由于经济体制的转轨，国民经济状况已发生很大变化，对这一理论需要重新认识和更新。比如，随着统收统支体制的打破，财政收入占GDP的比重急剧下降，再讲财政平衡是综合平衡的关键已难成立；再如，在传统体制下，由于企业自主支配的财力较少，居民货币收入水平和储蓄倾向都较低，因而企业和居民收支在综合平衡中的作用微不足道。但在市场体制下它们已成为重要的宏观经济变量，等等。尽管如此，“四平”理论作为创造性地运用马克思主义的社会再生产原理对我国实践经验的总结，其对当前我国经济实现综合平衡仍有一定的借鉴意义：（1）以平衡求平衡。财政、信贷、物资、外汇分别保持平衡可实现国民经济综合平衡，并且它们在综合平衡中居于不同的地位。这是传统“四平”理论的基本思想。虽然其也要求财政、信贷、物资、外汇彼此之间要相互协调，但仅是作为不能分别保持平衡的补救措施。而在市场经济条件下，由于经济运行的非均衡性，通常更强调通过财政、信贷、物资、外汇之间的协调来实现综合平衡，但也不能完全忽视其各自保持平衡的重要性。因为财政、信贷、外汇收支中任何一个项目的失衡都可能是总量失衡的原因。在由某一项目失衡而导致总量失衡的条件下，政府将被迫通过另一项目反方向的失衡来调节，说到底，这是一种“拆东墙补西墙”的权宜之计。（2）抓主要矛盾。财政收支平衡是综合平衡的关键的判断，抓住了计划体制下制约综合平衡的主要矛盾。虽然在市场经济条件下这一结论已不再适用，但抓主要矛盾的思想对实现市场经济条件下的财政收支综合平衡仍然有深刻的指导意义。由于在市场经济运行过程中，各部门的货币收支以及它们之间相互关系的变化都会综合反映到银行信贷收支上来，而且银行系统还担负着提供和创造流通手段与支付手段的职能，因而银行是各部门货币收支的中介和枢纽。由于需求都是有货币支付能力的需求，因而供求平衡主要取决于银行信贷收支状况。换句话说，银行信贷收支是市场经济条件下实现经济综合平衡的关键。认识到这一点，对实现财政收支综合平衡也有重要意义。

5．政府投资

政府投资是指财政用于资本项目的建设支出；它最终将形成各种类型的固定资产。在市场经济条件下，政府投资的项目主要是指那些具有自然垄断特征、外部效应大、产业关联度高、具有示范和诱导作用的基础性产业，还有公共设施以及新兴的高科技主导产业。政府的投资能力与投资方向对经济结构的调整起关键性作用。考虑到国民经济基础产业的“瓶颈”制约现状，政府投资所产生的效应，就不局限于自身的投资收益。作为一种诱发性投资，它可将“基础瓶颈”制约所压抑的民间部门的生产潜力释放出来，并使国民收入的创造达到一个较高的水平；这就是政府投资在“基础瓶颈”条件下所产生的“乘数效应”。

在传统计划经济体制下，政府投资并不完全具有这种“乘数效应”。其症结在于：政府的投资在规模上过大，而且并不都集中于上述具有“乘数效应”的产业部门，许多本应让民间部门发展的投资领域政府包揽过多，重复建设、盲目建设的现象严重，此时，尽管政府投资规模很大，但投资效益很低。经济改革使一部分储蓄从政府部门转向民间部门，民间部门的投资在增长。但是，民间部门投资基础性产业受财力有限、预期收益不稳定等因素的制约。因此，在一个相当长的时期内，保持政府投资的适当比例，对于产业结构调整具有重要意义。由于政府投资具有“乘数效应”，因而对总需求的影响是直接和巨大的。当加大政府投资时，刺激投资需求和消费需求；当减少政府投资时，抑制投资需求和消费需求。所以，在通货膨胀时可降低投资以控制生产资料的价格，当经济危机时扩大政府投资刺激经济回升。

（三）财政政策的功能

我国财政政策具有三大功能：稳定功能、发展功能和控制功能。

稳定功能。财政政策的稳定功能主要表现为政府能够运用财政政策对经济进行有目的的干预。当经济出现膨胀性缺口时，政府可采取减少支出或增加税收等政策手段，减少社会总需求，减少通货膨胀的压力；当经济出现紧缩性缺口时，政府可采取增加支出成或减少税收等方法刺激社会总需求。

发展功能。财政政策的发展功能体现在三个方面。首先，是推进经济结构调整。例如，通过对需要限制发展的行业实施高税收政策，减少资源流入这个行业；通过税收、财政补贴等方式扶持高科技产业。其次，调节收入分配。税收政策、财政投资支出政策、转移支付政策等可从多方面调节地区之间、行业之间、部门之间、阶层之间的利益分配关系。第三，是推动制度创新和技术创新。财政政策通过建立鼓励企业从事技术创新的税收制度，增加对基础科学研究和教育的财政支出等措施，促进技术创新。

控制功能。政府通过财政政策对人们的经济行为和宏观经济运行的制约或促进，实现对整个国民经济发展的控制。

二、财政政策目标

（一）财政政策目标的含义及特征

财政政策所达到的目标不是单一的指标，而是一套目标体系，包括物价稳定、收入公平分配、充分就业、经济增长、生活质量提高、总供给与总需求的平衡等。其中，最主要的是总供给与总需求的平衡。总供求平衡的实现才能为其他目标的实现提供条件，总供求平衡的破坏也使其他调控目标难以实现。因此，财政和金融政策的主要任务是围绕实现总供给与总需求的平衡而进行。从根本上来说，财政政策目标也就是财政政策所要实现的期望值。(www.xing528.com)

首先，这个期望值受政策作用范围和作用强度的制约，超出政策功能所能起作用的范围取值是政策功能的强度所不能达到的，目标也无法实现。

其次，这个期望值在时间上具有连续性，在空间上具有一致性要求。通常基本财政政策是一个在较长时期内发挥作用的财政政策，也称其为长期性财政政策。一般性财政政策（或称中短期财政政策）则是在一个特定时期内发挥作用的政策。微观财政政策、中观财政政策与宏观财政政策的划分，总量调节的财政政策与结构调节的财政政策的划分，则是从财政政策作用空间上来进行的分析。财政政策目标从时间上取值具有连续性特征，它要求中短期政策在导向上与基本财政政策保持一致。财政政策目标从空间上取值；具有层次性特征，它要求各层次财政政策目标取值方向，在总体上一致。这就是人们通常讲的保持财政政策的连续性与一致性，也是政策目标确定的一般性要求。

最后，政策目标作为一种期望值它的取值受社会、政治、经济、文化等环境与条件的限制，并且取决于民众的偏好与政府的行为。因此，政策目标的确定不是一个随心所欲的过程，而是一个科学的、民主的选择或决策过程。

（二）财政政策的目标

根据我国社会经济的发展需要以及财政的基本特点，我国财政政策的目标可以归结为以下四个方面。

1．物价相对稳定

这是世界各国均在追求的重要目标，也是财政政策稳定功能的基本要求。物价相对稳定，并不是冻结物价，而是把物价总水平的波动约束在经济稳定发展可容纳的空间。物价相对稳定，可以具体释义为避免过度的通货膨胀或通货紧缩。在采取财政措施时必须首先弄清导致通货膨胀或通货紧缩的原因，如果是由于需求过旺或需求不足造成的则需要调整投资性支出或通过税收控制工资的增长幅度，如果是由结构性摩擦造成的则必须从调整经济结构着手。总之，物价不稳，对于我们这样一个资源相对短缺、社会承受能力较弱的发展中国家来说，始终是经济发展中的一大隐患。因此，在财政政策目标的选择上必须予以充分地考虑。

2．收入的合理分配

“吃大锅饭”的平均主义分配抑制了劳动者的生产积极性，不利于经济的发展；收入分配不合理，贫富悬殊过大，又不利于社会经济的稳定。在社会主义市场经济下，同资源配置机制一样，应使市场分配起基础作用，同时实施政府的宏观调控。收入分配既要有利于充分调动社会成员的劳动积极性，又要防止过分贫富悬殊，因此在政策的导向上存在着公平与效率的协调问题。税收负担的合理分配，建立完善的社会保障体系，是实现收入合理分配目标的关节点。

3．经济适度增长

适度的含义就是量力而行。其一，要视财力可能（即储蓄水平）制定增长率。储蓄水平主要由收入水平和储蓄倾向两因素决定。在一个低收入国家，储蓄的能力是有限的，单纯依靠国内储蓄难以实现增长目标，这时引进外资就可成为发展的一个重要推动力。其二，要视物力可能。物力是各种物资资源的总称，包括能源、钢材、木材、水泥、交通运输等，物力可能实际是指能支撑经济增长的物资承受能力。作为一个低收入国家，我国经济发展既是生产能力不断提高的过程，也是产业结构不断进化，即现代产业部门不断增长扩大、传统产业部门比重逐渐下降的过程。因此，在发展进程中一些主导产业部门优先发展，是必然的。只有如此，才能迅速提高社会生产率，摆脱经济低水平循环。但是，非均衡发展超出了必要的限制，短线制约就会成为制约经济发展的力量，在发展政策的选择上必须充分考虑到这种短线制约因素。财政政策在推进经济增长的过程中，一方面要在政策取向上注意处理好储蓄与消费的关系，保持适度的社会储蓄率；另一方面要充分认识到我国经济发展中的若干制约因素，注意发挥财政在结构调整和推进创新方面的作用。

4．社会生活质量逐步提高

经济系统的最终目标是满足社会全体成员的需要，需要的满足程度不仅取决于个人消费需求的实现，而且取决于社会公共需要的实现。这种公共需要的满足，综合表现为社会生活质量的提高，如公共安全、环境质量、基础科学研究、普及教育等水平的提高都标志着社会生活质量的提高。财政政策把社会生活质量的提高作为政策目标之一，是因为提高社会生活质量，仅靠市场是远远不够的，还必须依靠政府部门提供足够的高质量的社会公共需要。

三、财政政策的类型

现代经济学根据财政政策在调节经济活动上的作用和影响，对财政政策从不同的角度进行划分，可以进行不同的分类。其主要分类如下。

（一）按财政收支与社会经济活动的关系不同

在此标准下，财政政策可分为总量财政政策（宏观财政政策）和个量财政政策（微观财政政策）。个量财政政策是指财政收支活动影响经济个量增减的财政政策。总量财政政策是指财政收支活动影响经济总量变化的财政政策，又分为扩张性财政政策，紧缩性财政政策和平衡财政政策。扩张性财政政策是指运用财政收支活动刺激社会总需求，其典型方式是赤字政策。扩张性财政政策的基本措施：一是减税；二是扩大财政支出规模。紧缩性财政政策是指运用财政收支活动抑制社会总需求，防止需求过旺，其典型方式是盈余政策。紧缩性财政政策的基本措施：一是增税，旨在减少企业和居民可支配收入，以抵制总需求；二是压缩财政支出规模，从而减少政府的投资需求和消费需求。平衡财政政策是指运用财政收支活动使收支平衡，从而对社会总需求既不产生扩张效应也不产生收缩效应，有人称之为中性效应，故也称为中性财政政策或中性政策。

（二）按财政政策对经济周期的调节机制不同

在此标准下，财政政策可分为自动稳定政策和相机抉择稳定政策。

自动稳定的财政政策是指随着经济形势的周期性变化，在经济运行中能自动地趋向于抵消总需求变化政策，对经济的波动发挥自动调节的作用。这种政策是依靠财政税收制度本身所具有的内在机制自行发挥作用，又被称为“内在稳定器”。其自动稳定机制主要是：第一，税收特别是累进税制；第二，转移支付制度。相机抉择稳定的财政政策是指在经济运行中根据对经济情况的判断而作出调整收支抉择的政策。它是政府有意识干预经济运行的行为。自动稳定的财政政策的特点是，在既定的前提下，它对于总供需的调节是自动的，不需要人们临时作出判断和采取相应的措施，通过自行发挥作用，减轻供需失衡的波动。

（三）根据财政政策在调节国民经济总量方面的不同功能

根据财政政策在调节国民经济总量方面的不同功能，财政政策可分为扩张性财政政策、紧缩性财政政策和中性（稳健）财政政策。扩张性财政政策是指通过财政分配活动来增加和刺激社会总需求，促使供求达到平衡的财政政策。扩张性财政政策的作用机理是通过减税和增加财政支出规模扩大社会的投资需求和消费需求。在社会总需求不足的情况下，政府通常采取扩张性财政政策，通过减税、增加财政支出等手段刺激总需求增加，缩小社会总需求与社会总供给之间的差距。一般来说，减税可以增加民间的可支配收入，是扩大民间社会需求的重要途径。财政支出规模的扩大是社会总需求增加的直接构成因素。在减税和增加政府支出并举的情况下，扩张性财政政策一般容易导致财政赤字，从这个意义上说扩张性财政政策等同于赤字财政政策。

紧缩性财政政策是指通过财政分配活动来减少和抑制社会总需求，促使供求达到平衡的财政政策。紧缩性财政政策的作用机理是通过增税和减少财政支出规模、减少社会的投资需求和消费需求。中性的财政政策是指财政的分配活动对社会总需求的影响保持中性，对总需求既不产生扩张效应，也不产生紧缩性效应的政策。一般情况下，它要求财政收支量入为出、自求平衡。在社会总需求规模大于社会总供给，出现需求膨胀的情况下，政府通常是采取紧缩的财政政策，通过增加税收、减少财政支出等手段来减少或者抑制社会总需求，以达到促进总供给与总需求平衡的目标。增加税收可以减少民间的可支配收入，降低他们的消费需求和投资能力，减少财政支出可以降低政府的消费需求和投资需求。无论是增加税收还是减少政府开支，都是抑制消费膨胀和投资膨胀的有效措施。如果在一定的经济状态下，增税与减支同时并举，就有可能出现财政盈余，在一定程度上看，紧缩的财政政策等同于盈余的财政政策。

中性财政政策是介于扩张性财政政策和紧缩性财政政策之间的财政政策，主要指使政府的财政收支活动不对社会总需求产生扩张性或者抑制性影响的政策。在一般情况下，这种政策要求财政收支保持平衡，但是，使预算收支平衡的政策并不等于中性财政政策。因此，它实际上是在扩张性财政政策与紧缩性财政政策之间的一种过渡性政策，使用很少。

（四）其他分类

除以上分类方式外，财政政策还有一些其他的分类方式：按财政政策的长短期目标的不同，可分为长期财政政策、中期财政政策和短期财政政策；按财政活动的性质不同财政政策可分为税收政策、支出政策、预算政策、国有资产管理政策、国债政策、投资政策、财政补贴政策等；财政政策还可分为均衡财政政策与非均衡政策。在经济政策理论中，一般把通过增加盈余或减少盈余以及增加赤字或减少赤字的形式表现出来的财政政策称为非均衡财政政策；而以收支均衡的形式表现出来的财政政策称为均衡财政政策。均衡财政政策的主要目的在于力求避免预算盈余或预算赤字可能带来的消极后果。均衡财政政策不等于中性财政政策，因为在均衡财政之下，政府支出可以通过支出乘数，按照支出规模的大小，产生使收入上升的效果，也就是所谓的平衡预算的乘数效果。