预算外资金及其管理的分析介绍

一、预算外资金的概念

（一）预算外资金的含义

预算外资金是指国家机关、事业单位、社会团体和政府委托的其他机构为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取、募集和安排使用的未纳入财政预算管理的各种财政性资金。

预算外资金概念包括以下三层含义：（1）预算外资金的性质是属于财政性资金，但不纳入政府预算管理，其所有权属于国家，分配权归政府，管理权在财政部门。（2）预算外资金由有关行政事业单位，根据国家规定的项目和标准组织收入，其他机构不得参与预算外资金的收支。（3）收取、提取和使用预算外资金，是为了履行政府职能，其支出用途和范围只能用于被指定的政府职能范围内的事务，不能挪作他用，也不能在预算内外之间进行任意调节。

（二）预算外资金的范围

预算外资金属于财政性资金，这就从本质上界定了预算外资金的范围。但是，由于不同时期经济体制环境的差别、预算外资金的范围也就有所不同。

1．1993年以前的预算外资金范围

我国1993年以前的预算外资金包括四大类。

（1）地方财政部门管理的预算外资金。有各项附加收入、集中的企业资金、统管的事业收入和其他杂项收入等，可用于城市维护、农村公益事业、企业挖潜、革新和改造等支出。

（2）行政事业单位管理的预算外资金。这部分资金的范围较广，主要有：工、交、商事业收入；农、林、水、气象事业收入；文、教、科、卫事业收入；城市公用事业收入；社会福利事业收入；工商管理收入和行政机关收入等。上述收入主要用于相应事业的需要。

（3）国有企业及其主管部门集中的各种专项基金。具体项目有国有企业提留的基本折旧基金、税后留利，主管部门集中的各项基金等。其中的主要构成有更新改造基金和企业利润留成。

（4）地方和中央主管部门管理的预算外资金。这部分包括交通部远洋船队的盈利、以矿养矿收入、以港养港收入、以电养电的小水电收入、地方小铁路收入、中央和地方主管部门所属全民所有制但未列入预算的企业收入以及名为集体实为全民的企业收入等。

2．1996年以来预算外资金范围

随着预算管理体制改革的深入和完善，1993年以后，对预算外收入的范围进行了调整，将拥有法人财产权的企业及其主管部门集中的资金不再列作预算外收入。为了进一步规范预算外资金的范围，国务院于1996年颁布了《国务院关于加强预算外资金管理的决定》，为了贯彻落实上述《决定》，财政部先后制定了《预算外资金管理实施办法》、《中央预算外资金财政专户管理暂行规定》等配套文件，同时在《事业单位财务规则》中还增加了有关预算外资金财务管理的规定。对我国预算外资金的范围进行重新界定。

《决定》明确规定：预算外资金是指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章收取、提取和安排使用的未纳入国家财政预算管理的各种财政性资金。

（1）行政性收费。国家行政机关、司法机关在执行公务活动中，按照国家法律、法规和财政制度收取的各项费用，如工本费、手续费等。这些收费主要是配合国家对有关行为、活动的统计、管理，并适当弥补政府管理成本费用，不以增加政府收入为目的。

（2）事业性收费。国有事业单位在为社会提供科技、教育、卫生等各项劳务时，向有关单位和个人收取的各种费用，如科技成功转让收入、学杂费收入等。这些收费项目必须按财政、物价部门规定的范围和标准收取，不得擅自扩大收费范围、提高收费标准。

（3）专项基金。有关部门、单位按照国家规定收取，用于特等开支项目的资金，即坚持专款专用原则，资金来源与运用之间存在依存关系，如内河航道养护费、育林费等。

（4）各种税收附加及附加费收入。

（三）预算外资金的特点

预算外资金和政府的预算资金一样，都属于财政资金，但它与预算内资金相比，具有以下特点。

1．法定性

预算外资金不论是来自国民收入（或GDP）分配部分，还是补偿性质部分，其形成、集中和使用都是根据国家或国家授权部门的规定而建立起来的，作为预算外资金则反映着各职能部门事业活动的特点，主要用于解决局部、部分、微观方面的需要。它由各地区、各部门或各单位，分别进行组织、使用和管理，因而属于国家的补充财力。在社会主义公有制条件下，预算外资金既然是财政资金的组成部分，国家财力的一个补充，那么它的形成和使用，同样是要在国家的法令、制度规定的范围内进行。

2．灵活性和专用性

在管理方式上，预算外资金纳入财政专户管理，收支不在国家预算中反映。其收支管理相对于预算内资金而言具有一定灵活性和专用性。在使用目的上，与预算内资金一样，也是服务于政府的职能，满足社会的公共需要。预算外资金的专用性是与它建立的目的性紧密地联系在一起的。它之所以成为国家财力的一个补充、国家预算的辅助形式，就是因为它的建立主要是用于解决局部的、某方面的特殊需要。一般说来，它的收入有明确的来源，它的支出有专门的用途。绝大部分预算外资金都有收与支的对应关系，从哪里取得的收入，就应该用到哪里，从哪里转移过来的价值，就应该给哪里补偿，尽量维持原有价值的平衡状态；或者为了解决某些特定需要，而采取预算外资金的筹集方式。

3．分散性与繁杂性

在取得方式上，预算外资金一般由各行政事业单位在行使或代行政府职能过程中收取、提取，与税收由专门税务部门征收相比则有一定的分散性。预算外资金属于非集中性资金，其来源项目繁多，且零星分散，资金的支出有多种用途。国家对这一部分资金不进行统筹安排，而由地方、各部门和各单位自收自支，自行掌握使用，使用灵活。预算外资金的分散性，可以更好地因地制宜、因事制宜和及时地满足各部门、各地区和各单位的多方面需要。正因为如此，分散性也就体现了预算外资金项目的繁杂性和数量的零散性。

正是由于上述特点，所以预算外资金以往一般采用“谁收谁花”的管理方式，这种管理方式造成了征收单位“有多少钱花与能收多少钱”直接挂钩，使征收者在正常的征收之外产生“多收”的主观动机。在这种动机的驱使下，出现了私设收费名目、任意提高收费标准以及所谓“集中罚款时间表”等不良现象；从而使“谁收谁花”演变成了“多收多花”的恶果。更严重的是，用多收的钱私设“小金库”乱发奖金，化预算内收入为预算外收入，用预算外收入安排计划外项目等问题屡见不鲜。这不仅加大了社会成本，滋生了政府官员的腐败，而且败坏了政府的形象。

二、我国预算外资金的历史和现状

新中国成立初期实行高度集中的统收统支体制，进入第一个五年计划时期后，为了调动地方的积极性开始把原来预算内的一部分收入，放到预算外管理，国家财政资金开始分为预算内和预算外两部分，这才形成了预算外这个特殊的范畴。

1978年以来，中国经济体制改革在各领域中展开，随着中央和地方政府在财政上“分灶吃饭”的改革以及行政事业单位经费包干和国有利润分配制度改革，使得预算外资金迅速发展成为最引人注目的现象之一，在预算内资金比重下降的同时，预算外资金却发展很快。1993年预算外资金管理改革前，曾一度几乎与预算内资金的规模不相上下。

按照当时口径统计的预算外资金的增长变化有以下四个特点。

（1）预算外资金增长过快，1992年比1978年增长11倍，相当于预算内收入的110．7％，名副其实地成为国家的“第二预算”。

（2）预算外资金历年增长速度均超过同年的GDP和预算内收入的增长速度，造成资金的严重分散。

（3）从预算外资金结构看，一向是企业和主管部门管理的预算外资金居主导地位，从近几年变化趋势看，行政事业单位管理的部分增长较快，比重上升，地方财政管理的部分绝对数和比重下降的幅度都较大。

（4）近年来由于管理不严，财经纪律松弛，化预算内资金为预算外资金、化生产资金为消费基金、化公为私等现象有所滋长和蔓延。

1993年企业财务与会计制度改革后，国有企业折旧基金和税后留用基金不再作为预算外资金管理；预算外资金的范围相应缩小，仅包括地方财政预算外资金和行政事业单位预算外资金，但其趋势仍没有变化，增长速度仍在加快，相对于预算内收入的比例持续提高。因此，预算外资金迅速增长，已成为预算内收入占GDP的比重偏低的重要原因，也是当时固定资产投资膨胀和消费基金膨胀的重要原因。

三、预算外资金的管理

预算外收支两条线管理是强化预算外资金管理的重要方法，它从制度上打破了以往由部门和单位自收自支、收支一体的体制。

（一）收支两条线制度的构成要素

1．预算外资金的收入管理

预算外资金的收入管理主要指严格审批各种收费和基金。行政事业性收费必须经过国务院或省级以上政府及其财政、计划（物价）部门批准，其他部门无权批准行政事业性收费。未经批准，行政事业单位一律不得凭借自身拥有的行政管理职能自行收费。行政事业性收费立项，由财政部门会同计划（物价）部门审批；收费标准，由计划（物价）部门会同财政部门审批。建立政府性基金的决定权在国务院，由财政部具体负责审批。凡不符合规定的收费（基金）项目的征收范围和收费标准的都属乱收费行为，必须坚决制止。

2．预算外资金财政专户储存

预算外资金财政专户是指财政部门在银行开设的统一专户，用于预算外资金收入和支出管理。财政专户分为中央财政专户和地方财政专户，分别办理中央和地方预算外资金的收缴和拨付。财政专户管理是国家强化行政事业单位预算外资金管理的一种行政手段，具有强制性的特点。(www.xing528.com)

预算外资金是国家财政性资金，不是部门和单位自有资金，各级财政部门要按预算级次在专业银行统一开立预算外资金专户，用于对本级各部门和单位的预算外资金收支的管理，部门和单位的预算外资金必须纳入同级财政专户，实行“财政专户储存、计划管理、财政审批、银行监督”的管理办法。财政部门要认真履行职责，建立健全各项管理制度，积极做好各项服务工作，及时拨付预算外资金，保证单位正常用款，完善预算外资金财务会计核算制度，切实加强对预算外资金收支活动的监督管理。

财政专户管理的运作方法是：部门和单位的预算外收入必须上缴同级财政专户，支出由部门和单位提出用款申请后，同级财政部门根据年度预算外资金收支计划、单位财务收支计划和预算外资金收入上缴财政专户情况，从财政专户中及时核拨资金，实行收支两条线管理。部门和单位要严格按照财政部门的规定使用预算外资金。

行政事业单位预算外资金缴入财政专户的形式有三种：一是全额上缴，即部门和单位收取的预算外资金按全部数额上缴财政专户；二是按比例上缴，即部门和单位收取的预算外资金按规定的比例，一部分上缴财政专户，另一部分直接留用；三是预算外收支结余上缴，即单位取得的预算外资金收入可先由单位直接安排预算外支出，只将预算外收支结余的部分上缴到财政预算外资金专户。一般情况下，全额上缴是主要形式，只有少数费用开支有特殊需要的预算外资金，经财政部门核定收支计划的方可按确定的比例或按收支结余的数额定期缴入同级财政专户。

3．规范单位预算外资金银行账户

部门和单位如果在银行开户过多过滥，就会给挪用、截留、坐支国家预算外资金提供可乘之机，使大量的预算外资金滞留在财政专户外，不能及时上缴财政，因此必须取消单位擅自在银行开设的过渡性账户，确需开立预算外资金账户，必须经财政部门批准，可在指定的一家银行设立一个预算外资金支出账户，确有必要的，也可再开设一个预算外资金收入过渡性账户。未经财政部门审核同意，银行不得为部门和单位开设预算外资金账户。

（1）预算外收入过渡账户。该账户只能发生预算外资金收入上缴款项，不能办理预算外开支；部门和单位上缴财政专户的预算外资金，必须按财政部门规定的时间及时将收入过渡账户中的资金足额缴入财政部门在银行开设的预算外资金专户，不得拖欠、截留和坐收坐支；逾期未缴的，由银行从部门和单位的收入过渡账户中直接划入财政专户。

（2）预算外支出过渡账户。部门和单位的预算外支出过渡账户只能接纳财政部门从财政专户中拨付的预算外资金支出款项，由部门和单位按规定用途使用。凡拒绝接受财政部门专户储存管理，把预算外资金作为单位“小金库”，甚至公款私存、随意使用的，要严肃查处，追究单位领导和财会人员的责任。

4．实行票据管理、使用单一化

强化收费票据管理，即收费票据管理集中统一到财政部门。收费单位收费时，必须按隶属关系使用中央或省级财政部门统一制发的收费票据。票据的购买、管理要在单位财务部门统一办理，同级财政部门要做好票据的发放、核销工作，对各单位领取的收费票据进行验证、审核、结算，通过验证把收取的各种预算外资金划转到财政专户。严格票据的审批、领用、缴销和监督，对非中央或省级财政部门印制或监制的票据一律予以取消。票据种类要越少越好，样式要简单方便，并向社会公布，以便于监督。要以省为单位，使用统一的票据进行收费，否则，任何单位和个人都有权拒付，并予以法律保护。

5．实行收缴分离、票款分离的管理办法

预算外资金由单位直接收取，容易将国家所有的资金变成单位的“小金库”，逃避财政部门的管理和监督。为确保预算外资金及时足额缴入预算外资金财政专户，财政部门要在统一票据的基础上管住票据，实行征收与缴款分离，采取银行代收、收款人代缴办法：一切预算外资金的支付一律凭财政部门的拨款凭证，由预算外资金财政专户统一办理拨付。

票款分离和收支脱钩是实行“收支两条线”管理的核心。在“收”的方面，重点要加快票款分离步伐，做到罚没款和行政事业性收费的开票与收缴相分离。除法律、法规规定可以当场收缴罚款的以外，全面实行罚款决定与罚款收缴相分离的办法，执罚人员开罚款通知单，受罚者到指定银行缴纳罚款，使执收执罚部门的收入与支出脱钩。行政事业性收费和基金，尽可能实行“单位开票、银行代收、财政统管”的票款分离办法，从严控制和逐步减少单位直接征收的项目。要加快政府机构改革的步伐，精简机构和人员，财政不供养的事业单位一律禁止行政性收费，全面推向市场。党政机关的行政性收费，要在强化预算管理的基础上，实行执收单位管收不管支，收入全部上缴国库。在支的方面，关键要抓好“收支脱钩”、支出由财政预算安排的管理方式，真正做到“收支两条线”。

（二）收支两条线的实现方式

目前具有代表性的方式主要有以下五种。

（1）两个账户、收支分离。经财政部门批准，各行政事业单位在银行分别开设收入和支出两个账户。财政部门将票据发给单位，由单位自己开票、自己收款，取得的各项收入首先进入单位收入账户，然后从收入账户划入财政专户；支出账户只接纳财政部门的预算内外拨款。这种模式产生于20世纪90年代初期，其运行机制较为陈旧，对预算外资金收支的监管乏力，收支两条线几乎流于形式，但目前仍在中央机关及一些地方实行。

（2）一个账户、收入直达。注销单位在银行开设的收入过渡账户，经财政部门批准在银行开设一个支出结算基本账户。单位负责开票和收款，所收资金一律由收款银行直接缴入财政专户。单位支出通过财政专户拨回单位支出结算账户后安排。这是近年出现的一种做法。

（3）单位开票、银行收款。各单位经财政部门批准在银行开设一个支出结算基本账户。单位负责开具收款票据，银行负责收款，所收资金一律由收款银行直接缴入财政专户。单位支出通过财政专户拨回后安排。需要按执收单位划分银行代收网点的代收服务范围，即规定某银行代收网点只能代收附近单位的资金。

（4）财政设站（厅）、集中收款。财政部门设立若干个收费站，或者集中设立一个规模较大的收费大厅。收费站配备相应的财政工作人员，收费大厅则由各单位派人集中于大厅办理业务。站（厅）工作人员收款用手工填开财政票据，资金由收款工作人员缴入财政专户。这一模式需要较多的工作人员，且集中收缴，缴款人办事不便。

（5）银行开票、银行收款。单位只设一个支出账户，不设收入过渡账户。单位履行执收行为时，填写“收费通知书”，由缴款人填写“缴款书”到银行缴款，银行收款后开具手工票据。建立了财政、银行计算机网络系统的地方，代收银行据“缴款书”二次录入并将信息传输给财政。这一办法为厦门市首创，已在部分地方推行。

以上方式仍有以下缺陷：一是覆盖面过窄，局限于行政带来发生收费和罚款，局限于行政事业性收费和罚款，其他预算外资金仍然游离于财政监管之外；二是手段较为落后，基本上是手工操作，第五种管理方式虽然建立了财政与代收银行之间的计算机网络体系，由于信息需要二次录入，仍然是手工操作；三是资金分散，管理成本高。

四、积极、稳妥地推行税费改革

目前我国的政府收入既有预算内收入，又有预算外收入，而预算外收入增长又快于预算内收入的增长；既有税收，又有收费，因而事实上形成费大于税的格局；此外，还存在“乱收费、乱罚款、乱摊派”形成的“制度外收入”。由此可见，目前我国的政府收入机制是不规范的，违背国家预算的法治化原则，因此要进行税费改革。所谓税费改革，就是将可以改为税收形式的收费改为规范化的税收，对应当保留的收费加以规范并加强管理，坚决取缔乱收费、乱罚款、乱摊派。因此，税费改革是治理整顿预算外资金、规范政府收入机制的一种有效措施，也是当前提高财政收入（指预算内）占GDP比重的重要途径。

综观世界各国的财政收入都是由税收和收费两者组成的，以税为主，以费为辅，一般税收占90％以上。

各国规范化的收费只有三类。一是规费。规费是指国家机关为居民和团体提供特殊服务或实施行政管理所收取的手续费和工本费。二是使用费。按世界银行有关文件的说法，使用费是指“为交换公共部门所提供特殊商品和服务而进行的支付”。使用费和税收的区别是明确的，即凡是公共部门可以通过市场提供的商品和服务就可以采用收费形式，否则就必须由税收来补偿。据世界银行对撒哈拉以及南非洲国家的调查，使用费收入大约占中央政府财政收入的20％—30％，或占GDP的4％—6％。三是其他少量杂项收入，如国有资产管理收入、外事服务收入等。

要进行税费改革首先必须了解税收和收费的共同点和不同点。

（一）收费与税收的比较

1．收费与税收在属性上的共同点

（1）收费和税收的主体都是行政主体，代表国家依法行政。

（2）收费和税收在本质上都是政府凭借国家权力参与国民收入分配和再分配。

（3）收费和税收都用于满足公共部门履行职能的物质需要。

2．收费与税收的区别

（1）税收与政府提供的商品和服务没有直接联系，税收具有无偿性。收费则有联系，收费以收益为特征，具有有偿性。

（2）收费的首要功能是管理，税收的首要功能是筹集财政收入。

（3）从适用范围上看，大多数收费的收入按照专款专用原则安排使用，可作为预算外收入，按预算程序管理，形成政府性基金或由部门和地方自收自支；税收在征收范围和征收对象上有在全国范围内的普遍适用性，收入列入预算统一安排使用。

（4）从在财政收入中地位看，收费收入只是财政收入的补充形式，是作为地方和部门特定用途的筹资手段；而税收是财政收入的主要来源，是政府一般的筹资手段。

（5）从立项程序上看，收费具灵活性，税收具有相对稳定性。

（6）税收的法治性和规范性强，有利于立法监督和行政管理；而收费的法制性和规范性相对较差，较易诱发滥收费现象。

（二）税费改革的思路

对于税费改革应该有以下三点认识。

（1）税费改革必须与规范收“费”同时并举，税收和收费是财政收入的两种形式，是不能相互替代的。税费改革是将现有收费中具有税收性质且宜纳入税收征管的收费项目，统统纳入国家税制的轨道；或扩大现有税种的税基，并入现行有关税种统一征管，或增设新的税种单独征收；而对不宜纳入税制轨道的收费项目，则要通过规范“收费”的办法，分别纳入规费、使用费和其他杂费系列，并相应实行规范化、法制化管理。

（2）税费改革应从中央政府做起。收费主要是地方财政的收入来源，而中央财政收入中收费理应是少量的。但是，目前我国中央各部门却存在大量收费项目，而且非规范的收费最初也是由中央各部门兴起的。从这个角度看，首先应将中央各部门的收费项目纳入到税费改革之中，中央政府收入机制规范化和法制化了，地方政府的税费改革也就容易解决了。

（3）先清理，后规范，分步纳入国家预算。当务之急是摸清各级政府的收费项目和收费数额，区分出符合规定且合理的收费和不符合规定且不合理的收费，坚决取缔不符合规定且不合理的收费，将符合规定且合理的收费纳入税费改革范围。同时制定政府收费条例，通过一般试点后，经立法程序使之同税制一样具有法律效力。至于纳入预算的步骤，可以暂时单独编制预算作为过渡办法，但纳入预算管理轨道，如果条件成熟，取得各方面的认可，也可以一步到位。

当然，税费改革涉及延续多年的既得权力和既得利益，会存在相当大的阻力，同时也确实存在许多实际问题，但通过政府机构改革和政府职能转换，政府机构开支趋于减轻，收费主体趋于减少，税费改革的难度会相应缓解，回旋的余地相应增大。关键在于，税费改革的过程以及所采取的各项措施，既要有利于政府收入机制的规范化，又要实事求是地解决实际问题，争取各方面的认同和支持，既要积极又要稳妥地实施。