政府预算编制程序及其优势

政府预算程序是指政府预算的周期，分为预算编制、预算审批、预算执行和政府决算四个阶段。

一、政府预算的编制

（一）政府预算编制前的准备工作

1．修订政府预算收支科目和预算表格

政府预算收支科目是政府预算收支的总分类及明细分类。它系统地反映政府预算收入来源和预算支出方向，是编制预算、办理缴款、拨款、进行会计核算、财务分析、财政统计等的核算工具。政府预算科目由收入科目和支出科目组成。

目前，我国的政府预算收入科目包括一般预算收入科目、基金预算收入科目和债务预算收入科目，分为“类”、“款”、“项”、“目”四级。政府预算支出科目与上述分别对应，但分为五级科目，即“类”、“款”、“项”、“目”、“节”。这些不同级别科目之间的关系是：前者是后者的概括和汇总；后者是前者的具体化和补充。为了正确反映政府预算收支的内容，适应预算管理的要求，每年在编制政府预算之前都必须根据财政经济发展变化的情况，对政府预算收支科目进行修订。

预算表格是预算收支指标体系的表现形式。将预算收支数字、相关资料和计算依据等科学地安排在表格中，就可以清楚地反映出预算的全部内容。由于财政预算管理制度的变化，各个财政年度的预算表格有所不同。在一般情况下，由财政部在上年预算表格的基础上，对预算年度所适用的预算表格进行修订。为了便于我国政府预算的汇总，省级政府总预算表格和财务收支计划必须由财政部统一制定；省级以下的各级政府总预算、单位预算表格，要在保证中央总体要求的前提下，由省级财政部门根据各自的具体情况自行拟定。

2．对本年度预算执行情况的预计和分析

各级政府在编制下年度预算之前，要对本年度预算执行情况进行预计和分析。根据当年预算收支的实际执行情况，结合财政经济发展趋势，参照历年的预算收支规律，预计后几个月的预算收支完成情况，汇总为本年度的预算收支预计数，作为编制下年度预算的重要参考。

对本年度预算执行情况的预计和分析，是确定下年度预算收支指标的基础。因此，为了使预算收支预计数符合实际，在对本年度执行情况的预计和分析时，要着重于以下三个方面：（1）分析本年度预算实际执行数是否做到应收尽收，有无虚收现象；支出是否有超支，或应支未支现象。（2）分析本年度的后几个月，有无新的、重大的财经政策出台和其他影响预算收支变化的因素，如工资、价格、税率、社会保障等方面。（3）分析检查年初安排的各项增收节支措施的落实情况，取得的实际效果如何。这里应该注意的是，在我国预算改革中，有的地方可能采取标准预算周期制，会有专门编制预算的机构。上述这种分析会有所变化。但基本思路仍有参考价值。

3．制定计划年度预算收支指标

在对本年度预算收支执行情况进行预计和分析的基础上，财政部要根据国家的方针政策和财政经济发展状况，拟定计划年度政府预算收支控制指标。这对中央本级来说，是收支控制指标；对地方来说，则是指导性地方预算收支任务。这种控制指标经国务院审定后下达，作为各地方、各部门编制年度预算的依据。

预算年度收支控制指标基本上规定了预算收支规模和增减变动，它是中央财政和地方财政之间预算年度资金分配的初步框架。我国目前的这种做法，有利于政府预算编制工作的顺利进行，有利于协调国民经济各部门之间资金分配的比例关系，有利于协调中央和各地方之间的财政分配关系，以解决地区之间的平衡问题。在各级政府预算的编制之前，做好这项准备工作十分重要。它一方面要体现国家的方针政策，所以要本着实事求是的科学态度；另一方面这是一项政策性强、业务水平要求很高的工作，所以要运用可靠的数据反复测算，尽力达到预算收支控制指标的准确性。

4．颁发编制政府预算草案的指示、规定

为了使各级政府预算的编制符合国家的方针政策以及国民经济和社会发展计划的要求，保证政府预算编制的统一性、完整性和准确性，每年在政府预算编制之前，财政部还要对预算编制工作进行具体部署。财政部根据国务院关于编制预算草案的指示精神，拟定关于编制预算草案的具体规定，提出有关预算收支划分、预算管理方面的具体要求，供各地方、各部门编制预算草案时参照执行。这些指示和规定具有很强的可操作性，不能含混不清。

（二）政府预算的编制程序

现代政府预算的编制程序一般是要经过政府行政部门编制草案、政府财政部门汇总审核、政府首长审核批准、议会审核这么四个大的阶段。我国政府预算的编制之前做好上述准备之后，就进入预算编制阶段。在政府预算的编制中，应遵循及时性原则、平衡性原则、真实性原则和合理性原则。这是基本要求，并不排除在某些预算年度因国家整体利益的需要而出现不平衡的现象。我国政府预算的编制程序与其他国家的一般程序基本一致具体实行的是“两上两下”的程序。

“一上”是指基层预算单位编制本单位在预算年度的收支建议数，上报上级部门。上级部门根据国务院关于编制预算的指示和财政部下达的编制预算的具体要求，结合国家社会经济发展情况和本部门的具体情况，提出本部门预算年度的收支建议数，上报财政部门。

“一下”是指财政部门根据政策要求和工作任务，认真审核各主管部门上报来的预算收支建议数，再根据征收部门报来的财政收入测算数，审核汇总成年度预算收支草案报政府批准。财政部门将政府批准的预算控制数下达到各主管部门，再层层下达到各基层预算单位。

“二上”是指各主管部门按照下达的预算控制数，根据情况下达到所属下级预算单位和落实到具体项目，按照财政部门的要求编制本单位预算草案，由主管部门汇编成本部门的部门预算草案上报财政部门。

“二下”是指财政部门收到各主管部门报来的预算草案后，进行审核汇总，形成本级政府总预算草案，报同级人民政府。政府批准之后，向人民代表大会提交政府预算草案。人民代表大会审议批准政府预算草案后，即成为具有法律效力的政府预算。财政部门在规定时间内批复部门预算，主管部门接到财政部门批复的预算后，再在规定时间内批复所属单位预算。

我国实行部门预算改革后，“两上两下”的编报办法不变。

（三）收入预算和支出预算的内容和测算规定

我国各级政府预算、部门预算和单位预算的收支测算，一般是根据历年收支情况和下一年度增减变动因素进行。以部门预算为例，它包括一般预算和基金预算。

1．收入预算的内容和测算规定

（1）一般预算收入主要包括上年结转、财政拨款、行政事业单位预算外资金、上级补助收入、事业收入、事业单位经营收入、附属单位上缴收入、其他收入、用事业基金弥补收支差额等。（2）基金预算收入主要是国家规定的纳入预算管理的各项基金。基金收入的测算，首先要确定本部门纳入预算管理的基金项目，然后确定影响各基金项目的收入因素。在此基础上确定部门基金预算收入的总额。上述这两部分收入，分别列入不同的收入预算表中。

2．支出预算的内容和测算规定

（1）一般预算支出主要分为两部分，即行政事业支出、生产建设和事业发展支出。行政事业支出主要包括行政事业性支出、上缴上级支出、事业单位经营支出、对附属单位补助支出。生产建设和事业发展支出主要包括基本建设支出、其他生产建设性支出、事业发展支出三部分。

（2）基金预算支出主要是国家规定的纳入预算管理的各项基金支出。部门预算基金支出的测算首先要确定本部门纳入预算管理的基金项目，然后确定上年基金结余，再考虑各项基金支出的具体需要。部门预算收支测算完成之后，要按照规定填列相应表格，编写预算说明，报送财政部门。(www.xing528.com)

二、政府预算的审批

（一）财政部门的审核阶段

财政部门对各主管部门报来的预算进行认真审核，其审核的主要内容是年度预算收支是否有赤字、运用预算科目是否正确、预算收支测算是否准确、预算外收支是否平衡、与财政部门下达的预算支出控制指标是否一致、是否按规定编写预算说明。

（二）政府首长的审核阶段

各主管部门的预算编报完成并经财政部门审核之后，财政部门应将汇总的部门预算，连同各部门报来的部门预算，送政府首长审批。经行政首长批准之后，送人民代表大会初审。

（三）人民代表大会审核阶段

人民代表大会对政府预算的审核主要分为两个阶段。第一是初审阶段。财政部门根据行政首长的指示，将政府预算草案报人民代表大会财经委员会进行初步审核。其审核的主要内容是：各项收支安排是否符合法律、法规的规定；预算收支规模是否与国民经济和社会发展计划一致；国债规模是否合适等方面。财政部门根据人民代表大会财经委员会的意见修改后，报送行政首长批准。第二是审议阶段。财政部门正式代表政府向人民代表大会提交预算草案。人民代表就政府预算和部门预算进行审议，最后通过预算草案。

（四）政府预算批复阶段

财政部门根据人民代表大会批准的预算，在规定的时间内批复部门预算。《预算法实施条例》规定，财政部要在人民代表大会通过预算后的30天内批复中央部门预算；主管部门接到财政部门批复的部门预算后的15天内，批复所属单位预算。

三、政府预算的执行

政府预算经过批准之后，就进入预算执行阶段。正确组织预算执行工作是实现政府预算收支任务的核心工作，是预算管理的重要组成部分。它不仅关系到国家方针政策的贯彻执行以及国民经济和社会发展计划的全面实现；而且，这是一项经常的、细致的、艰苦复杂的系统工程。我国《预算法》规定，各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级政府财政部门负责。

（一）预算收入的执行

积极正确地组织预算收入是全面实现政府预算的基础，是完成各项支出资金需要的保证。我国预算收入的执行是由财政部门统一负责组织，并按各项预算收入的性质和征收方法，分别由财政机关、税务机关、海关负责征收和管理。国家金库负责预算收入资金的收纳和保管。

组织预算收入的执行，重点是做好以下四个方面的工作：（1）根据组织预算收入的需要，制定相关政策和各种制度，研究和制定组织收入的方法，以节约征收经费，提高征收效率。（2）根据预算收入任务和收入计划，帮助和督促各经管收入的部门、纳税义务人和缴款人努力完成预算收入任务，把一切应缴收入及时地、足额地缴入国库，保证政府预算收入随着经济的发展而增加。同时，要防止单纯地为完成预算收入任务而形成“虚收”。（3）经常检查预算收入执行情况，分析国家法规、政策，以及国家政治经济情况的发展变化对预算收入的影响，及时解决预算执行中的矛盾和问题，提出加强预算管理、增加收入、改进工作的措施和建议。（4）加强征收机关和相关部门的分工协作，建立收入直达国库制度和信息共享制度。坚决纠正预算收入征管中的一些违法乱纪行为，维护国家预算收入的完整性。

（二）预算支出的执行

预算支出执行是在国家统一领导、统一计划下，由各支出机关具体负责执行。财政部门在组织预算支出执行中处于主导地位。做好预算支出的执行工作应着重于以下四个方面：（1）按照公共财政的要求和组织预算支出执行的需要，制定国家预算支出的政策和法规，制定预算支出管理的各种制度和办法。（2）根据部门预算制定年度、季度、月度用款计划，准确掌握国库库款情况。按照集中支付制度的规定，适时地、正确地把预算资金拨付到用款单位。（3）建立经济责任制，明确各预算部门和单位的责任，确保预算资金高效和节约使用。（4）在保证重点支出需要的基础上，根据国库存款的余额，积极稳妥地推进国库资金的资本运营，实现预算收支的动态平衡。（5）依法安排预算周转金，解决季节性资金收支进度不均衡的矛盾，做好资金调度平衡。

（三）预算执行中的调整

在政府预算执行中，由于国际、国内政治经济形势总是在不断地发展变化，往往会出现一些意想不到的事件会影响到原政府预算的执行。这就有必要进行预算调整，根据新的情况组织新的预算平衡。所以，预算调整是在预算执行过程中，通过改变预算收入来源和支出用途，以及预算收支规模，组织新的预算平衡的方法。预算调整一般有两种情况：一种是全局调整；一种是局部调整。全局调整并不经常发生，只是在某些特殊情况下，国家对年度国民经济和社会发展计划做出重大调整时，国家预算才进行全面调整。这实际上等于重新编制一次国家预算。预算的局部调整则是经常发生的事情。局部调整有以下四种情况：（1）动用预备费；（2）预算的追加追减；（3）科目流用；（4）预算划转。

（四）预算执行情况的分析

国家预算执行情况是国家政治经济生活的综合反映。对此做出科学地分析，可以及时掌握经济发展和政策的贯彻情况。研究预算执行中的问题和各种有利、不利因素，可以总结经验教训，及时地采取相应措施，以保证国家预算收支任务的圆满实现。做好预算执行情况分析，必须建立健全预算执行信息反馈系统，进一步完善预算会计报表和相应的财务报表、税收报表、金库报表等。预算执行情况的分析主要包括以下内容：（1）分析国家方针政策和重大经济措施对预算收支的影响，检查预算执行中贯彻方针政策的情况。（2）分析国民经济和社会发展计划主要指标完成情况对预算收支的影响。（3）对比分析各部门之间、各地区之间，主要预算收支项目的完成情况。（4）分析财政信贷的综合平衡情况等。在充分掌握资料和进行科学分析后，要形成书面材料，报送有关部门领导，并依法向人民代表大会报告。

四、政府决算

（一）政府决算的含义

政府决算是对政府预算执行情况的总结，是政府预算执行的真实情况的集中体现。编制政府决算一方面可以向国家权力机关和全体人民全面真实地反映政府预算的执行情况、检验和考核政府行政效率。另一方面它还能为改进政府工作和编制下年预算提供数据资料。

决算是预算执行的结果，是国民经济活动在财政上的集中反映，体现了一年来政府活动的范围和方向。正确地、及时地编制决算有重要的意义。我国决算体系与预算体系是一致的。所以，编制决算前的准备工作、编制程序以及审批与编制预算有许多相通之处。

由于编制政府决算是一项政策性强、工作量大、涉及面广、时间紧迫、复杂而又细致的工作，所以也必须做好前期准备。这种准备主要有三项：（1）拟定和下达编制政府收支决算的统一编报办法。（2）组织年终前预算收支清理。这种清理主要是核对该预算年度的预算收支数字、清理预算应收应支账款、清理各种往来款项、结清预算拨借款、清查财产物资、进行决算数字的对账等。（3）修订和颁发统一的决算表格。关于决算的编制程序、审批程序及其要求与预算基本相同。

（二）政府决算的编制程序

政府决算的编制，通常采用自下而上的汇编方法。先从执行预算的基层单位开始编制决算，经单位领导审核后上报主管部门；主管部门审核后汇总编制成一个部门总决算，上报财政部门；县、市财政部门再汇编成县、市级总决算，然后报送省（自治区、直辖市）财政部门；省（自治区、直辖市）财政部门将本级收支决算和县、市级总决算汇编成省（自治区、直辖市）总决算报送财政部；财政部根据地方总决算和中央总决算编制成国家决算草案，经人民代表大会批准形成国家决算。