政府预算的基本理论解析

一、政府预算的定义、特征与原则

（一）政府预算的定义

就公共财政而言，政府预算是指经过法定程序审核批准的具有法律效力和制度保证的政府年度财政收支计划，是政府筹集、分配和管理财政资金的重要工具。狭义的预算是指预算文件或预算书；广义的预算是指编制、批准、执行、决算、审计结果的公布与评价等所有环节，实际上是整个预算制度。我们应当从如下方面进一步理解政府预算的含义。

（1）从形式上看，政府预算是以年度政府财政收支计划的形式存在的。它是对年度政府财政收支规模和结构进行的预计和测算，其具体形式是按一定的标准将政府预算年度收支计划分门别类的列入各种计划表格，通过这些表格反映一定时期政府财政收入的具体来源和支出方向。

（2）从性质上看，政府预算是具有法律效力的文件。政府预算的形成过程实际上是国家权力机关审定预算内容和赋予政府预算执行权的过程，即政府必须将所编政府预算提交国家立法机关批准后才能据以进行预算活动。从制衡关系上说，政府预算方案制订后由立法机关审核批准，可以明确法律责任和义务，同时也可以为监督机关监督检查履行情况提供依据。政府预算的法律性具体体现在有关预算级次划分、收支内容的确定、管理职权的界定等，都是以预算法的形式规定的；预算的编制、执行和决算的程序也是在预算法的规范下进行的，政府预算编制后要经国家权力机构审查批准后方能公布并组织实施；预算的执行过程要受严格制约，不经过法定程序审查批准，任何人无权改变预算规定的各项收支指标。

（3）从内容上看，政府预算反映政府集中支配财力的分配过程。从预算收支的内容上看，政府预算的各项收入来源和支出用途体现了政府的职能范围，全面反映了公共财政的分配活动。从预算收入方面看，政府通过预算安排，采用税收、利润、公债、收费等手段参与国民生产总值的分配，把各地区、各部门、各企业及个人创造的一部分分散的国民生产总值集中起来，收入的过程也反映和协调着政府与企业、部门及公民个人的分配关系；从预算支出方面看，通过预算安排，把集中的财政资金在全社会范围内进行分配，以保证政府行使公共职能的需要。因此，政府预算收支体现着政府集中掌握的财政资金的来源、规模和流向，预算规模和结构又直接反映了公共财政参与国民生产总值分配及再分配的规模和结构。

（4）从作用上看，政府预算是政府调控经济和社会发展的重要手段。政府预算在对财政资金的筹集、分配和使用过程中，不仅仅是一般的财政收支活动，如果通过收支活动有意识地服务于财政的调控功能，那么收支手段就又成为对经济进行宏观调控的重要杠杆。政府预算的调控作用主要表现在以下三个方面。

第一，通过预算收支规模的变动，调节社会总供给与总需求的平衡。在市场经济条件下，社会总供给与总需求平衡的控制是国民经济正常运行的基本条件。当社会总需求大于社会总供给时，预算可采取紧缩支出和增加税收的办法，采取收大于支的盈余政策进行调节，以减少社会需求，使供求之间的矛盾得以缓解；当社会总供给大于社会总需求时，可以适当扩大预算支出，采取支大于收的赤字政策进行调节，以增加社会总需求；当社会供求总量平衡时，预算可实行收支平衡的中性政策与之相配合，即预算调节经济的作用主要反映在收支规模和收支差额的调节上。

第二，通过调整政府预算支出结构，调节国民经济和社会发展中的各种比例关系。财政活动通过政治程序编制预算，决定其活动方向，调整各种利益关系，即预算机制引导政府部门的资源配置。

第三，公平社会分配。可以充分利用政府预算在财政分配中的中心地位，采取财政转移支付及财政补贴等手段，调节社会分配，调节中央与地方之间、地区之间、行业之间以及公民个人的收入分配。

（二）政府预算的特征

政府预算在17世纪最早出现在英国，到了19世纪，几乎所有的国家都建立了政府预算制度。现代市场经济条件下的政府预算是政府公共经济活动的行为准则，具有如下四个特征。

1．法律性

与封建专制的预算相比较，现代预算的一个鲜明的特征就是它的法律约束。所谓法律性是指政府预算的形成和执行结果都要经过立法机关审查批准，它是一个法律性文件。这是政府预算区别于其他财政范畴的一个重要特征。政府预算按照一定的立法程序审批之后就形成反映国家集中性财政资金来源规模、去向用途的法律性规范。我国的《预算法》明确规定各级人民代表大会有审查批准本级预算的职权。各级预算确定的各项收支指标经国家权力机关审查批准后下达，就具有法律强制性，各级政府、各部门、各单位都必须严格贯彻执行。非经法定程序——报请本级人民代表大会常务委员会审查批准，任何地方、单位均不得擅自改变批准的预算。这突出反映了政府预算的法律性特征。

2．预测性

预算性是指政府通过编制预算可以对预算收支规模、收入来源和支出用途做出事先的设想和预计，也就是对预算年度的预算收入和支出的各项指标，进行科学的预计和测算，使之与客观情况相符合。各级政府及有关部门在本预算年度结束以前，都要对下一年度的预算收支做出预测，编制出预算收入计划和预算支出计划。这种预测是否符合实际，最终能否得以实现，取决于预算事前编制的准确性、科学性和民主化程度，也取决于预算执行过程中客观条件的变化、应变措施的选择，以及预算管理水平和预算管理手段的影响。

3．集中性

集中性是指预算资金作为集中性的政府财政资金，其规模、收入来源、支出去向、收支结构比例和财政平衡等状况，由国家按照社会生产力水平、社会公共需要和政治经济形势的需要，从国家全局整体利益出发进行统筹安排，集中分配。收入的来源是按照国家法定征收对象和标准在全社会范围内进行筹集，任何部门、单位或个人不能截留、坐支、挪用，保证预算收入能及时、足额地缴入国库；预算支出由国库集中拨付，各部门、各单位按照政府预算所规定的用途、比例和数额进行使用。

4．综合性

综合性是指政府预算是各项财政收支的汇集点和枢纽，综合反映了国家财政收支活动的全貌，反映政府活动的范围和方向，是国家的基本财政收支计划。预算内容应包含政府的一切事务所形成的预算收支，全面体现政府年度整体工作安排和计划。在收支范围上，政府预算收支计划比其他财政环节涉及的范围要广泛得多。政府预算的综合性特征使其全面地反映了国家的方针政策，因而通过计划就可以了解到政府在这个年度里的整体工作安排和打算。

（三）政府预算的原则

政府预算原则是指政府选择预算形式和体系应遵循的指导思想，也就是制定政府财政收支计划的方针。预算原则是伴随着现代预算制度产生而产生，并且随着社会经济和预算制度的发展变化而不断变化的。时至今日，影响较大并为世界大多国家所普遍接受的原则主要有下述五条。

1．完整性原则

预算的完整性是要求国家预算应包括政府的全部预算收支项目，完整地反映以国家为主体的全部财政资金收支活动情况，不允许在预算之外存在任何以政府为主体的资金收支活动，预算的完整性是建立规范化、法制化预算的前提条件。只有完整的预算才能保证政府控制、调节各类财政性资金的流向和流量，完善财政的分配、调节与监督职能；预算的完整性也便于立法机关审议批准和社会公众对政府活动的了解，便于监督和政府预算的执行。

2．统一性原则

预算是政府宏观调控的重要杠杆，保证预算的统一性是加强预算管理和增强政府宏观调控能力的必要条件。预算的统一性包括以下三点。一是预算政策的统一。全国性的财政方针政策如税收政策、财政规章制度、财务会计制度等都应由中央制定，各地区、各部门保证执行，不得任意改变，如遇特殊情况，须根据国家规定的程序进行调整。二是预算口径的统一。预算科目的设置和收支核算口径应该参照国际上通行的经济分类和统计标准，制定一个统一的收支核算口径，增加国内外各种数据的可比性。三是预算年度与预算时效性的统一。具有法律效力的预算收支期限必须与预算年度一致，不应当以临时预算或特种基金的名义另立预算。

3．真实性原则

预算的编制和执行要以国民经济和社会发展计划为依据，违背客观经济规律而进行预算的编制和管理，将有碍于国民经济和社会发展的良性循环。预算的真实性要求预（决）算的各项数字必须准确、真实、可靠，既反对隐瞒收入或支出留有缺口，又反对虚收行为或虚列支出。

4．公开性原则

预算涉及社会方方面面，涉及全社会每一个纳税人的利益，关系到每一个部门和单位的事业发展，因此，以适当的形式公开预算，使全社会了解预算，参与预算，加强预算监督力度，是预算管理活动的基本要求，也是预算民主化进程的关键环节。预算的公开性原则，包括预算编制审批的公开、预算执行过程的公开和预算完成结果——决算的公开。在我国，预算的公开是通过人民代表大会报告制度实现的。预算的编制或执行结果以及执行过程中采取的重大措施经本级人民代表大会通过后，通过新闻媒介向公众公布。

5．年度性原则

预算年度是预算收支起讫的有效时间，通常以一年为标准。当今世界上许多国家的预算采用历年制，即当年1月1日起至12月31日止，我国就采用历年制预算年度。有的国家采用跨年制，如日本、英国、加拿大等国家为4月制预算年度，即从当年4月1日起至翌年的3月31日止为一个预算年度；美国、泰国采用10月制预算年度，即从当年10月1日起至翌年9月30日止为一个预算年度。各国预算年度的选择主要考虑两个因素：一是与各国权力机关开会时间一致，以便在预算年度一开始就执行生了效的预算；二是与收入旺季一致，以便在预算年度初期就有充足的预算收入，保证各项预算支出的顺利执行。

二、政府预算的类型

（一）按预算编制的形式分类，可以分为单式预算和复式预算

单式预算是将政府的全部预算收支汇集编入一个统一的预算表之中，而不区分各项财政收支的经济性质的预算形式。其优点是符合预算的完整性的原则，整体性强，便于立法机关审批和社会公众了解。其缺点是没有把全部的财政收支按经济性质分列和分别汇集平衡，不利于政府对复杂的经济活动进行深入分析。

复式预算是将政府的全部预算收支按收入来源和支出性质的不同，分别汇集编入两个或两个以上的收支对照表，从而编成两个或两个以上的预算。复式预算是在预算年度内，将全部预算收支按照经济性质，分别编成两个或两个以上的预算。根据复式预算的编制方法，我国目前的预算主要有经费预算（经常性预算）和资本预算（建设性预算）两部分组成。其中，经费预算又称经常预算、线上预算或普通预算，它是政府编制的满足国家经常性开支需要的预算，其支出主要用于文教、行政、国防、社会保障等方面的开支，其收入主要是税收。资本预算又称建设性预算、线下预算或投资预算，它是综合反映建设资金来源与运用的预算，其支出主要用于经济建设，其收入主要是经常预算盈余和债务收入。(www.xing528.com)

我国的复式预算包括政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。复式预算数据罗列清楚，对政府宏观决策大有裨益。

复式预算的优点是科学、严谨、便于政府对财政活动进行分析，有利于对收支的控制。缺点是复式预算的资本支出的资金来源主要依赖于举债，如果举债规模控制不当，容易导致物价上涨，引起通货膨胀，影响国民经济的稳定。另外，复式预算总体功能较弱，编制和审批比较复杂。

（二）按预算的编制方法分类，可以分为增量预算和零基预算

增量预算是指预算年度的财政收支计划指标的确定，以上年财政收支执行数为基础，再考虑新的年度国家经济发展情况加以调整确定。

零基预算指财政收支计划指标的确定，只以社会经济在预算年度的发展状况为依据，不考虑以前年度的财政收支状况。

零基预算与增量预算相比，强调一切以“零”开始，排除以前年度的干扰，尽量根据经济社会发展战略，利用科学方法，对于当期财政收支进行有理性的预期，避免不必要的浪费。但是，零基预算对于政府综合素质的要求较高，同时要求有完备的信息与预算的可控技术，政府很难达到这一要求所以各国的预算方法仍以增量预算为主。

（三）按预算项目能否直接反映其经济效果分类，可以分为项目预算和绩效预算

项目预算是指只反映投入项目的用途和支出金额，而不考虑其支出的经济效果的预算。

绩效预算是指根据成本——效益比较的原则，决定支出项目是否必要及其金额大小的预算形式。具体说，就是有关部门先制定所要从事的事业计划和工程计划，再依据政府职责和施政计划选定执行实施方案，确定实施方案所需的支出费用所编制的预算。绩效预算是一种比较科学的预算方法。其特点有二：一是绩效预算重视对预算支出效益的考察，预算可明确反映出所产生的预计效益；二是按职责、用途和最终产品进行分类，并根据最终产品的单位成本和以前计划的执行情况来评判支出是否符合效率原则。

（四）按预算分级管理的要求分类，可以分为中央预算和地方预算

中央预算是指中央政府预算，由中央各部门的预算及地方向中央的上解收入、中央对地方的返还或补助数额组成。

地方预算是指由地方各级政府预算组成的预算，包括本级各部门的预算及下级政府向上级政府上解的收入、上级对下级政府的返还或给予补助的数额。

（五）按收支管理范围和编制程序分类，可以分为总预算和单位预算

总预算是指各级政府的基本财政计划，它由各级政府的本级预算和下级政府总预算组成。

单位预算是政府预算基本组成部分，是各级政府的直属机关就其本身及所属行政事业单位的年度经费收支所汇编的预算，另外还包括企业财务收支计划中与财政有关的部分，它是机关本身及其所属单位履行其职责或事业计划的财力保证，是各级总预算的构成的基本单位。根据经费领拨关系和行政隶属关系，单位预算可分为一级单位预算、二级单位预算和基层单位预算。

（六）按预算作用的时间长短分类，可以分为年度预算和中长期预算

年度预算是指预算有效期为一年的财政收支预算。这里的年度是指预算年度，大体上有公历年制和跨历年制。

中长期预算也称中长期财政计划，一般1年以上10年以下的计划称中期计划，10年以上的计划称长期计划。在市场经济下，经济周期性波动是客观存在的，而制定财政中长期计划是在市场经济条件下政府进行反经济周期波动，从而调节经济的重要手段，是实现经济增长的重要工具。随着我国市场经济体制的日益完善和政府职能的转变，中长期财政计划将日益发挥其重要作用。

（七）按预算收支的平衡状况分类，可以分为平衡预算和差额预算

平衡预算是指预算收入等于预算支出的预算。

差额预算是指预算收入大于或小于预算支出的预算。

三、我国政府预算的组成

（一）五级预算的组织形式

政府预算按政府级次分为中央政府预算和地方政府预算，我国实行一级政府一级预算，按照《中华人民共和国预算法》，我国设立五级预算：（1）中央，（2）省、自治区、直辖市， （3）设区的市、自治区，（4）县、自治县、不设区的市、市辖区，（5）乡、民族乡、镇。如图12－1所示。

图12－1 我国政府预算管理体系简图

1．中央政府预算

中央政府预算也就是常说的中央预算，它经法定程序批准，是中央政府的财政收支计划。它规定中央财政各项收入来源和数量、中央财政支出的各项用途和数量，反映中央的方针政策。该预算在政府预算组织体系中居主导地位。

2．地方政府预算

地方政府预算是指经法定程序批准的反映各级地方政府活动的年度财政收支计划的统称。该预算在政府预算组织体系中居重要地位。地方预算的构成与其政权构成相一致，我国地方预算由省（自治区、直辖市）、省辖市（自治州、直辖市辖区）、县（自治县、市、旗）、乡（镇）4级组成。地方总预算由各省（市、自治区）总预算汇总而成。

（二）总预算、部门预算与单位预算

按照预算收支管理的范围和要求，各级预算分为总预算、部门预算与单位预算。部门预算是政府预算的基础，基层单位预算是部门预算的基础。

（1）总预算指各级政府本级和汇总的下级政府的财政收支计划。总预算由两个组成部分，其一是本级政府预算，其二是汇总的下一级预算。如我国的省总预算是由省级各部门的单位预算和所属市总预算组成。依次类推，县下设乡，县的总预算就又细分为县级预算和乡镇预算。要指出的是，在我国各地乡镇发展水平不一，部分乡镇经济发展水平低，财政收支金额较小，内部机构设置也不完善，不具备建立独立预算的条件。对于这些乡镇，经省、自治区、直辖市政府确定，可暂时不设预算。

（2）部门预算指各部门汇总编制的本系统的财政收支计划，由本部门机关预算和所属各级单位预算组成。部门预算从基层单位逐级分项编制汇总，可以避免代编预算的盲目性和模糊性。

（3）单位预算指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他行政事业单位的财政收支计划。单位预算是由行政事业单位根据事业发展计划和行政任务编制的，并经过规定程序批准的年度财务收支计划，反映单位与财政部门之间的资金领拨关系。根据经费领拨关系，我国各级政府的单位预算分为一级单位预算、二级单位预算和基层单位预算。一级预算单位是与同级政府总预算直接发生预算资金缴拨款关系的单位；如果一级预算单位之下还有被管辖的下级单位，则该一级预算单位又称为主管预算单位。二级预算单位是与主管预算单位发生预算资金缴拨款关系，下面还有所属预算单位的单位。基层预算单位是与二级预算单位或主管预算单位发生预算资金缴拨款关系的单位。