公债的产生与发展，公债与国债、国家信用、公债券

一、公债的产生与发展

（一）公债的含义

所谓“公债”，是国家或政府依据信用原则，以债务人身份，通过借款或发行债券方式获取财政收入的一种特定方式，是一种特殊的财政活动。

同其他经济手段相比，特别是与税收相比，公债所表现出的特殊性十分明显，其表现如下。

1．财政性

公债是一种自愿、有偿、灵活的财政收入形式，具有弥补财政赤字的功能。政府通过发行公债筹集的财政资金必须如期偿还，并且还要按事先规定的条件向认购者支付一定数额的利息。而且，公债的发行或认购建立在认购者自愿承购的基础上。认购者买与不买、购买多少，完全由认购者根据个人或单位情况自主决定，国家不能指派具体的承购人。公债发行与否以及发行多少，一般由政府根据国家财政资金的丰裕程度灵活加以确定，不必通过法律形式预先加以规定。这种灵活性也是形成公债与税收的固定性的明显区别。

2．金融性

公债是金融市场上一种特殊的金融工具，被称为“金边债券”。早在17世纪，英国政府经议会批准开始发行了以税收保证支付本息的政府公债，该公债信誉度很高。当时，发行的英国政府公债带有金黄边，因此被称为“金边债券”。在美国，经权威性资信评级机构评定为最高资信等级（AAA级）的债券，也称“金边债券”。至此，“金边债券”一词泛指所有中央政府发行的债券，即“国债”。

3．经济性

公债是政府可以运用的一种重要的宏观调控杠杆，是国家经济政策的一个重要组成部分。

（二）公债与国债、国家信用、公债券

公债是各级政府借债的统称。中央政府的债务称为中央债，又称国债；地方政府的债务称为地方债或公债。我国地方政府无权以自身名义发行债务，故人们常将公债与国债等同起来。

公债是政府信用或财政信用的主要形式。国家信用也可称为政府信用或财政信用，是指政府按照有借有还的商业信用原则，以债务人身份来取得收入、或以债权人身份来安排支出。公债只是政府信用活动中的一部分。财政信用的其他形式包括政府向银行借款、财政支农周转金，以及财政部门直接发放的财政性贷款等。但是，无论从国家信用的产生来看，还是从现代各国国家信用的实践活动来看，国家信用活动的绝大部分内容都表现为公债活动，因此人们有时就以国家信用来指公债活动。

公债券即政府证券，是政府以信用方式发行的债务凭证，包括国债券和地方政府债券。政府债券的发行主体是政府，它是指政府财政部门或其他代理机构为筹集资金，以政府名义发行的债券，主要包括国库券和公债两大类。一般国库券是由财政部发行，用以弥补财政收支不平衡；公债是指为筹集建设资金而发行的一种债券。有时也将两者统称为公债。

我国历史上发行的公债主要品种有国库券和国家债券。国库券自1981年后基本上每年都发行，主要对企业、个人等发行，也可有保值的。国家债券曾经发行包括国家重点建设债券、国家建设债券、财政债券、特种债券、保值债券、基本建设债券，这些债券大多对银行、非银行金融机构、企业、基金等定向发行，部分也对个人投资者发行。

（三）公债的产生与发展

公债产生于奴隶社会，首先在于政府职能范围的扩大，靠税收有时已不能满足支出的需要，而商品和信用经济的发展则是公债产生的经济条件。

到了封建社会，借债规模有所扩大，但发展十分缓慢。公债真正的发展是在资本主义社会，特别是资本主义发展进入垄断以后。首先，反映资本主义意识形态的个人主义为公债发行提供了充分的政治条件。在封建时代，“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”，所有臣民和财富在观念上都隶属于君主。政府与臣民之间在经济上平等的借贷关系不可能大规模发生。只有到资本主义社会，政府和居民个人作为平等经济主体观念的确立，才是公债发展具备充分的政治基础。其次，在资本主义社会，特别是其垄断阶段以后，政府的职能范围急剧扩张，财政支出开始膨胀，大规模发行公债成为必要。最后，大量的信用资本是公债发展的经济基础，而完善的公债市场和全国性的金融机构等为则为公债发展提供了技术上的条件。

在今天，公债的发展早已远远超出了发达的资本主义国家的范围，成为世界性的财政现象。不论社会制度怎样，不论经济发展水平如何，包括社会主义国家以及发展中国家在内的几乎所有国家，无不将公债作为政府筹集财政资金的重要形式和发展经济的重要杠杆。就连沙特阿拉伯这样的富国，曾经发誓要与国债一刀两断，于1987年也开始破戒借债了。

（四）公债在我国的发展

新中国成立后，我国的国债发行分为五个阶段。第一阶段是新中国刚刚建立的1950年，当时为了保证仍在进行的革命战争的供给和恢复国民经济，发行了总价值约302亿元的“人民胜利折实公债”。第二阶段是1954—1958年。当时已开始第一个五年计划，进入大规模建设时期，为此发行了3 546亿元的“国家经济建设公债”。第三阶段是1979年实行改革开放政策以后到1993年。从理论上矫正了所谓“既无内债，有无外债，是社会主义的优越性”的错误观念，同时，由于在改革中实行放权让利政策，财政连年出现赤字，开始重新启用国债，但国债规模较小，1993年国债实际发行381．3亿元。第四阶段是1994—1997年。从1994年开始，我国财政赤字弥补方式进行改革，由原先发行国债和向中央银行透支两种方式改为发行国债一种方式，同时先前发行的国债开始进入还债高峰期，受此影响，当年财政发行国债首次突破千亿元，达1 175．3亿元，至1997年国债发行规模已达2 476．8亿元。第五阶段是1998年至今。1998年我国开始实行积极的财政政策，扩大财政支出，加大对基础设施的投资的力度，国债发行规模又上了一个新的台阶。1998年发行国债总额为6 591亿元（其中，2 700亿元用于补充国有商业银行资本金），至2002年，国债年发行额已达5 727亿元。随着国债规模的扩大，如何科学认识国债的功能和国债的适度规模，并按照社会主义市场经济的要求，积极完善国债制度，加强国债的管理，已经成为我国财政理论和实践中必须面对的重大课题。

二、公债的种类与结构

（一）公债的种类(www.xing528.com)

现代国家的公债种类很多，了解公债的不同类别，对于认识公债的结构和加强国债管理具有重要意义。

（1）以公债举债的形式为标准，公债可以分为国家借款和发行债券。国家借款是最原始的举债形式，现代国家在向外国政府、银行、国际金融组织等举借外债和本国中央银行借债时主要采取这种形式。借款通常只能在债务人数量较少的条件下进行。在应债主体很多的情况下，则应采用发行债券的形式。

（2）以公债发行的地域为标准，公债可以分为内债和外债。内债是在本国的借款和发行的债券。外债则是向其他国家政府、银行、国际金融组织的借款和在国外发行的债券。

（3）以债券的流动性为标准，公债可以分为可转让公债和不可转让公债。国家的借款通常是不能转让的，只有债券才有上市转让的可能。债券能否上市转让，即是否具有流动性是决定债券吸引力大小的重要因素。

（4）以公债的偿还期限为标准，公债可以分为，长、中、短期公债。一般将偿还期限在一年以内的公债，成为短期公债；十年以上的称为长期公债；介于两者之间的称为中期公债。

（5）以公债的付息方式为标准，公债可以分为附息公债和零息公债。付息公债采用分期付息的方式，一般长期公债大多属于附息国债。零息公债也叫无息票公债，在付息方式上，采用贴现方式或到期一次还本付息，中、短期公债大多属于这一类。

（6）其他分类。以公债是否记名为标准，公债可以分为记名公债和无记名公债；以公债是否具有相关凭证为标准，可以分为凭证式公债和记账式公债；以公债的认购对象，可以分为居民认购的公债、机构认购的公债等；以公债认购过程是否存在强制，可以分为强制公债和自由公债；以公债资金的最终用途，可以分为建设性公债和赤字公债。

（二）公债的结构

1．应债主体结构

应债主体结构的存在是公债发行的前提，应债主体结构实际上就是社会资金或收入在社会各经济主体之间的分配格局，即各类企业和各阶层居民各自占有社会资金的比例。

2．公债的持有者结构

公债的持有者结构也叫做公债的投资人结构，是公债在不同投资群体之间的分布比例。它不同于公债的认购人结构。认购者可能是公债的最终持有者，也可能是公债的承销者，后者要在交易市场上将所承销的公债转售给投资者。公债的持有者一般分为个人投资者和机构投资者。机构投资者包括银行、养老保险基金、保险公司、企业和外国投资者等。

公债持有者结构的确定要与资金持有者结构相匹配。通常，除了居民个人拥有大量储蓄，可用于公债投资外，各种基金拥有长期资金，也是公债稳定的投资者，而且大多是做长期投资；银行自有资金有限，又要保持其流动性，一般只是购买短期公债，也便于参与中央银行的公开市场操作；外国机构投资者出于资金安全或收益的考虑，也是公债潜在的投资者。要实现公债持有者结构与资金持有者结构的匹配必须在公债政策和公债品种结构上为上述不同的资金持有者提供认购公债的条件。如果做不到这一点，公债持有者结构就会出现与资金持有者结构的脱节，就不是最佳的持有者结构。

在我国公债持有者结构中，个人持有者所占比重过高，而机构投资者所占比重过低，并且公债持有人单一的国内投资者，国外投资者目前还不能持有我国公债。一般来讲，市场经济国家的公债持有者结构中，机构投资者所占的比重较高，如美国、德国、英国、日本等国家，机构投资者持有的公债占公债总量的比例高达80％—90％。机构投资者比重高，既有利于培养稳定的公债投资者，从而有利于公债市场的稳定，又可以减少发行环节，降低发行成本，同时商业银行大量持有公债也有利于中央银行实施公开市场操作。因此，提高机构投资者的公债持有比重应是我国公债结构调整的一个方向：一要发展各种投资基金，培养机构投资人；二要增加对商业银行的短期公债的发行量；三要逐步实现国债市场对外国投资人的开放，开发国外投资者的公债认购潜力。

3．公债的期限结构

公债的期限结构是指不同期限的公债占公债总量的比例，是政府债务结构的重要组成部分，对公债的顺利发行、流通、偿还以及政府对经济的调控都有重要的影响。

在现代社会，长、中、短期公债要优于单一长期或短期的公债结构。其主要原因在于以下三个方面。

（1）认购者对公债有多元化需求。对认购者来讲，一笔收入用于购买长期公债就丧失了它的流动性，出于流动性的要求，他们会倾向于认购短期公债，特别是在公债券不能上市流通的情况下更是如此。也有认购者愿意认购中长期公债，因为期限较长，相应的公债利率和收益率也就越高，那些对流动性需求不大，将主要目标放在赚取投资收益的认购者，更倾向于中长期公债。

（2）政府对公债资金的需求与管理的要求。从政府对公债资金的需求看，长期公债意味着政府可以在较长期限内拥有公债的支配权，便于政府安排长期性的经济建设项目，而季节性的国库收支的不平衡则需要借助于短期公债（如国库券）。从公债管理看，公债期限单一，容易出现公债集中偿还，形成还债高峰期，存在较大的偿债风险，而长、中、短期公债的合理搭配则可使偿债负担在以后不同年度合理分摊，可以降低政府的偿债风险。

（3）宏观经济调控的需要。中央银行在公开市场上吞吐短期公债是调节货币供应量的重要手段。在需要扩张经济时，中央银行大量买入短期公债，向市场投放货币；在需要紧缩经济时，中央银行在公开市场上卖出短期公债，回笼货币，紧缩银根。为配合央行的公开市场业务，在确定公债的期限结构时，一般市场化国家都非常重视短期公债的发行，如美国国债总量中，60％属于短期公债。

我国公债期限结构中，中期公债数量较大，缺少长期和短期公债。到1998年，我国短期公债（含1年期）总量为953．9元，占已发行公债总量的7．36％；长期公债（含10年期）公债总量1 385亿元，占已发行公债总量的10．6％。1998年以来，由于市场利率较低，政府增加了长期公债的发行，公债期限结构有所改善，但短期公债短缺的问题依然比较突出。