规范和完善政府采购制度

无论是社会消费性支出还是政府投资支出，都是政府对商品和劳务的一种购买行为，因此属于购买性支出。政府作为一个庞大的消费体，其购买的品种、数量和品质等都会对国家的经济产生很大的影响，因此必须要对政府的这种购买行为进行管理和监督。这就形成了目前世界各国通用的一种制度，即政府采购制度。

一、政府采购概述

（一）政府采购的产生与发展

政府采购制度是国际通用的财政支出管理办法，在西方发达国家已有一两百年的历史，最早形成于18世纪的英国（1782年）及美国（1791年）。1782年英国成立了文具供应局，用来专门处理政府办公人员文具采购事宜，经过实践发展，改为国家物资供应部，其处理范围扩大到政府各部门所需物资采购，其主要特点就是对政府采购行为进行法制化管理。在这之后瑞士、美国也相继出现政府采购事宜，并形成了相应的制度。

中国的政府采购起步较晚，一直以来都是政府各部门根据自己的需要自行采购，在这过程中出现了不少腐败现象。1994年开始引进国外的政府采购管理办法，政府采购工作试点始于1996年，1998年后规模不断扩大，采购范围由单纯的货物类扩大到工程类和服务类，但一直没有形成专门的法律。我国第一部政府采购规章是由财政部于1999年4月17日正式颁布的《政府采购管理暂行办法》。直至2002年全国人大才审议通过了《政府采购法》，2003年1月1日正式生效。

（二）政府采购的内涵

政府采购也称公共采购，是指各级政府及其所属机构为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要，在财政的监督下，以法定的方式、方法和程序，对各种物资（货物、工程或服务）的购买。可以说是一种集团采购，是一种政府行为。

这个概念可以从以下四个方面来理解：（1）政府采购的采购人是各级政府及其所属机构；（2）政府采购的目的是为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要，而并不以盈利为目的；（3）政府采购的对象是各种物资，包括有形的货物与无形服务；（4）政府采购过程应遵循法定的方式、方法和程序，接受财政的监督。

所谓政府采购制度不仅是指具体的采购过程，而是政府为从事日常政务活动或为满足公共服务的目的，利用财政性资金和政府借款在财政监督下以公开招投标为主的方式，从国内外采购货物、工程和服务的一项财政制度。通常以法律条文的形式来体现。它对加强财政支出管理，提高财政资金使用效益，规范政府采购行为具有重要意义，可平均节约资金10％左右。政府采购制度的主要内容包括，政府采购的目标和原则、政府采购的方式和程序以及政府采购的组织管理。

政府采购实质上是对过去分散采购的改革和创新，它冲破了分散采购形成的既得利益障碍，实现了机制转换，变“暗箱”采购为“阳光”采购。由于引入了以竞争性招标投标为代表的、与市场经济通行规则相容的公开、公平、公正的新机制，可以较好地抑制分散采购中滋生腐败行径的可能条件。既可以消除分散采购中分散设租、寻租的腐败，还可以防止集中采购中集中设租、寻租的腐败。

（三）政府采购的特点

与私人采购相比，政府采购具有以下明显的七个特征。（1）政府采购资金来源是公共资金。这些资金的最终来源为纳税人的税收和政府公共服务收费。（2）政府采购主要是实现政府目的。（3）政府采购的主体是依靠国家财政资金运作的政府机关、事业单位和社会团体、公共事业等。（4）政府采购为非商业性采购，它不是以盈利为目标，也不是为卖而买，而是通过买为政府部门提供消费品或向社会提供公共利益。（5）采购范围广，规模大。（6）采购过程要求能够较充分地体现公平、公正、公开的原则。（7）采购制度一般是围绕政府意图而制定的，具有较强的政策性。

二、政府采购的主体和客体

（一）主体

政府采购的主体是政府，是一个国家内最大的单一消费者，购买力非常大。据统计，欧盟各国政府采购的金额占其国内生产总值的14％左右（不包括公用事业部门的采购）；美国政府在20世纪90年代初每年用于货物和服务的采购就占其国内生产总值的26％—27％，每年有2 000多亿美元的政府预算用于政府采购。正因为如此，政府采购对社会经济有着非常大的影响，采购规模的扩大或缩小，采购结构的变化对社会经济发展状况、产业结构以及公众生活环境都有着十分明显的影响。政府采购对社会经济的其他采购主体有不可替代的影响，它已成为各国政府经常使用的一种宏观经济调控手段。

一些部门或机构也会参与到政府采购过程中，但都不能代替政府，这主要有五个方面。（1）主管机构：财政部设立用于监督、指导、规范采购活动的行政管理机构，不参与采购活动。（2）供应商：提供物资的法人、其他组织或自然人。（3）采购实体：采购人——国家机关、事业单位、团体组织。成立采购中心，它一方面使政府可以得到价廉物美的商品和服务，有效地节约财政资金；另一方面使财政管理从价值形态延伸到实物形态，从而改变过去财政支出一拨了之、管理粗放的状况，提高财政资金的使用效率。（4）中介机构：介于政府与企业之间，为政府采购提供代理服务的机构，包括法律顾问、审计、信息咨询服务。（5）仲裁机构：遇到法律纠纷予以处理。目前我国没有此机构，有待完善。2010年在北京召开的全国政协十一届三次会议上，民盟中央提交的一份《关于规范和完善政府采购制度的提案》引起业界关注。本次提案的重点之一就是创新地提出建立仲裁机构，既可以是专门成立的政府采购仲裁委员会，也可以是一般性的仲裁机构，应按规范的工作程序和规则进行仲裁，解决招投标和履行中的争议。

（二）客体

政府采购的客体主要有三大类：第一类是货物，即各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等，如计算机、复印机等办公设备；第二类是工程，主要是指建设工程；第三类是服务，主要包括其他维修、服务、培训等。

三、政府采购的模式

经过西方国家200多年的政府采购实践，各个国家根据自身的政治制度和经济发展水平，形成了不同的政府采购模式。从总体来看，各国的政府采购模式可以分为以下三种。

（一）集中采购模式

实行集中采购模式的代表国家是韩国，这种模式的特点是由一个专门的政府采购机构负责本级政府的全部采购任务。

集中采购模式的优势在于能吸引大量的供应商前来竞争，减少采购项目的数量，减少采购人员的数目，有助于降低产品的购买成本，节约财政开支。同时，由于采购人员较少，对其进行针对性的培训更加可行，可以提高采购的管理效率。但是，这种模式却对采购组织与用户的沟通提出很高的要求，沟通需要大量的时间，这种采购模式往往周期较长。

（二）分散采购模式

实行分散采购模式的代表国家是新加坡，其特点是由各支出采购单位自行采购。这种采购模式克服了集中采购模式中周期长、信息沟通不足的缺点。但是，如果没有一个强有力的监督体系和资金控制系统，会出现腐败、资金浪费的现象。

（三）半集中半分散采购模式(www.xing528.com)

实行半集中半分散采购模式的代表国家是美国，这种模式的主要特点是由专门的政府采购机构负责部分项目的采购，而其他的则由各单位自行采购。那些重要的、通用性的物品，周期长、价值和风险较高的项目采用集中采购的方式，而对于需求较急、价值和风险较低的零碎物品的项目主要采用分散购买方式。半集中半分散采购模式集中了低成本、高资金使用效率及灵活的优势。但是，前两种采购模式的不足都将会同时在这种采购模式中存在。

我国的政府采购中集中采购占了很大的比重，列入集中采购目录和达到一定采购金额以上的项目必须进行集中采购。

四、政府采购方式

（一）公开招标采购，政府采购的主要采购方式

公开招标采购又称竞争性招标采购，通过此方式可以邀请潜在的供应商参加政府采购项目的招标，能够有效地促进公平竞争，节约项目成本。

采购单位编制采购计划，通知供应商参加招标。供应商根据项目要求填写投标申请文件，并递交申请。在规定的时间和地点采购单位揭晓标书，这个过程称为开标；之后根据预先公布的标准进行评审并选择一个最适合的方案，通知中标单位，就是决标。最后，双方签订合同，确定相应权利和义务。与企业采购的方式类似。公开招标的具体数额标准，属于中央预算的政府采购项目，由国务院规定；属于地方预算的政府采购项目，由省、自治区、直辖市人民政府规定；因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准。

程序：招标→投标→开标→评标→决标→授予合同。

采购人不得将应当以公开招标方式采购的货物或者服务化整为零或者以其他任何方式规避公开招标采购。这种方式一般适合于金额较大、潜在供应商较多的采购项目。

（二）邀请招标采购

邀请招标采购也称选择性招标，由采购人根据供应商或承包商的资信和业绩，选择一定数目的法人或其他组织（不能少于三家），向其发出招标邀请书，邀请他们参加投标竞争，从中选定中标的供应商。对于采用邀请招标采购的要求主要有以下两点：

（1）具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的；

（2）采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的。

（三）竞争性谈判采购

竞争性谈判采购指采购人或代理机构通过与多家供应商（不少于三家）进行谈判，最后从中确定中标供应商。一般在出现以下四种情况时将会采用竞争性谈判采购：

（1）招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的。

（2）技术复杂或者性质特殊，涉密性质的，不能确定详细规格或者具体要求的，如政府的国防项目。

（3）采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的。

（4）不能事先计算出价格总额的。

（四）单一来源采购

单一来源采购也称直接采购，是指达到了限额标准和公开招标数额标准，但所购商品的来源渠道单一，或属专利、首次制造、合同追加、原有采购项目的后续扩充和发生了不可预见紧急情况，从而不能从其他供应商处采购等情况。该采购方式的最主要特点是没有竞争性。采用这种采购方式须具备三个条件：第一，只能从唯一供应商处采购的，如专利采购；第二，发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；第三，必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额10％的。

（五）询价采购

询价采购指采购人向有关供应商发出询价单让其报价，在报价基础上进行比较并确定最优供应商一种采购方式。这种方式较少采用。只有当采购的货物规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小的政府采购项目，可以采用询价方式采购。

以上所介绍的政府采购方式，其中前两种属于招标性采购方式，适用于采购金额达到一定数量的；后三种属于非招标性采购，适用于不足一定金额的采购项目。

五、我国现行政府采购状况

政府采购制度在我国起步较晚，自2003年《政府采购法》实施以来，仅10年时间。我国目前各支出单位的采购行为都是各自分头进行的，这种方式的弊端非常明显：一是政府采购资金的分配和使用脱节，资金使用效益不高，财政无法实行有效监督；二是采购过程不透明、不公开，容易产生腐败，损害政府的形象；三是强化了地方保护主义，不利于全国统一市场的形成。为了克服上述弊端，推广和完善政府采购制度，必须完善财政部门作为政府采购管理机关的主要职责。其主要职责是：制定政府采购的政策、法律和集中采购目录；审核政府采购预算；制定供应商和中介组织的市场准入规则；拨付与管理采购资金；监督采购行为；收集、统计和发布政府采购信息。