政府投资的一般分析和优化方案

一、投资与经济增长

投资是经济增长或经济发展的动力，是经济增长的主要因素。

（一）凯恩斯的观点

所谓投资的乘数作用是指每增加1元投资所引起的收入增长的倍数。乘数与边际消费倾向同方向变化：边际消费倾向越大，乘数越大；同边际储蓄倾向呈反方向变化。凯恩斯的乘数原理说的是一种经济过程或经济现象，说明两个变量之间的相互关系，并不涉及社会制度问题。上述经济过程或经济现象，在我国也是如此。

由于投资规模既是经济增长的推动力，又要受当前生产和收入水平的制约，所以凯恩斯主义者又提出了加速原理。

（二）马克思的观点

马克思在《资本论》中，对投资规模曾有一段论述：“社会必须预先计算好能把多少劳动、生产资料和生活资料用在这样一些产业部门而不致受任何损害，这些部门，如铁路建设，在一年或一年以上的较长时间内不提供任何生产资料和生活资料，不提供任何有用效果，但会从全年总生产中取走劳动、生产资料和生活资料。……在资本主义社会，社会的理智总是事后才起作用，因此可能并且必然会不断发生巨大的紊乱。一方面，货币市场受到压力，……是因为在这里不断需要大规模地长期预付货币资本。……另一方面，社会的可供支配的生产资本受到压力。因为，生产资本的要素不断地从市场上取走，而投入市场来代替它们的只是货币等价物，所以，有支付能力的需求将会增加，而这种需求本身不会提供任何供给要素。因此，生活资料和生产材料的价格都会上涨。”

（三）现实生活中确定投资规模必须考虑的问题

由于投资规模既是经济增长的推动力，又要受当前生产和收入水平的制约，所以，研究与安排投资规模时必须考虑三个问题：（1）投资规模要适度；（2）投资结构要合理；（3）要注重投资效益。前两者又是后者的前提条件。

二、政府投资的特点、范围和标准

在任何社会中，社会总投资都是由政府投资和非政府投资两大部分构成的。政府投资是社会总投资的一个特殊组成部分，是指政府为了实现其职能，满足社会公共需要，实现经济和社会发展战略，投入资金用以转化为实物资产的行为和过程。非政府投资则是指由具有独立经济利益的微观经济主体进行的投资。

在一个社会中，政府投资和非政府投资所占比重究竟多大主要取决于以下两个因素。一是社会经济制度的不同。一般而言，实行市场经济的国家，政府投资所占的比重相对较小，非政府投资所占的比重相对较大；实行计划经济的国家，政府投资所占的比重相对较大，非政府投资所占的比重相对较小。二是经济发展阶段的不同。在经济发达国家，政府投资占社会总投资的比重较小，非政府投资所占比重较大；在欠发达和中等发达国家，政府投资占社会总投资的比重较大，非政府投资所占比重较小。

（一）政府投资的特点

与非政府投资相比，政府投资具有以下四个特点。

1．政府投资以实现经济和社会的全面发展和良性循环为目标

与非政府部门（具有独立法人资格的企业或个人从事投资追求盈利）不同的是，政府投资着眼于国家社会的全局利益与长远利益，因此要考虑社会总成本和社会总效益来安排自己的投资，投资的个别成本以及是否盈利并不是政府投资要考虑的主要问题。在特殊情况下，比如基础设施建设是可以极大提高国民经济整体效益的，对此项目的政府投资可以允许微利甚至亏损。

2．政府投资只能是对市场投资行为的补充

政府投资主要用于外部效应好的，主要是社会公益性、公共服务领域和基础性投资领域的具有社会效益的长期大型项目的投资。例如：城市交通及奥运会场馆周边的市政配套设施；环境生态保护、节约能源、治理污染等。对于具有明星经济效益的投资项目都属于非政府投资范围，因此，政府投资只能是对市场投资行为的补充。

3．政府投资通常用于事关国计民生的大型项目和长期项目

企业个人依靠自身积累和社会筹资来提供资金，受到资金的限制，因此只能用于周转性强、见效快的短期项目。政府财力雄厚，多半资金来源于无偿的收费或税收，因此可以投资一些大型的长期的项目，如三峡水利工程建设。

4．政府投资是国家调控经济的重要手段

通过政府投资不仅可以产生一般投资所具有的经济效益，同时可以实现国家在一定时期内的政治经济目标，对国家整体经济进行宏观调控。

（二）政府投资的范围

从市场经济条件下政府投资的领域看，政府投资的范围有广义和狭义之分。狭义的政府投资主要是指政府各类资本性支出，这种资本性支出最终会形成社会资本存量。广义的政府投资主要指政府对社会公益性、公共服务领域、基础产业领域、农业生产领域和国家物资储备等方面的投资。在必要的条件下，政府也对一些重要的新兴产业部门的创建进行投资。尤其是基础产业、农业等领域的投资已成为世界各国尤其是我国政府投资的重点。另外，政府还可投资科学研究、社会事业与国防建设。

在确定政府投资范围时，实际上目前有一个不容忽视的问题是：中央政府和地方政府的投资范围的划分问题，这也是非常重要的（见表5－1）。

表5－1 中央政府和地方政府投资范围的具体确定

（三）影响政府投资在社会总投资中比重的因素

政府投资在各国社会总投资中所占的比重存在着相当大的差异，影响这个比重的因素主要有以下两个。(www.xing528.com)

1．经济体制的不同

一般地说，实行市场经济，非政府投资在社会投资总额中所占的比重较大；实行计划经济，政府投资所占比重较大。

2．经济发展阶段的不同

一般说来，发达国家的非政府投资占社会总投资的比重较大，欠发达国家和中等发达国家的政府投资所占的比重较大。由于存在上述差异，政府投资和非政府投资在一国投资活动中发挥作用的主从次序便有不同。在政府投资占比重较大的经济社会中，以政府投资为主，非政府投资只发挥某种弥补政府投资不足的作用。在政府投资占比重较小的经济社会中，以非政府投资为主，政府投资则发挥某种“拾遗补缺”的作用。造成这种差别的原因，不在于政府投资规模的大小，而在于经济运行机制的不同。实行市场经济的国家，社会经济活动主要由千万个独立的法人商品生产者去组织，投资当然也主要由他们去执行，政府的经济职能主要是根据宏观经济目标对非政府部门的经济活动进行“二次调节”。实行计划经济的国家，政府是主要的经济主体，投资当然也主要由政府掌握，在这个背景下发生的非政府投资，自然只能发挥补充政府投资的作用。经济发达国家，市场机制已经走上完善和成熟，主要通过市场的充分竞争实现经济的有效运行，政府主要是通过间接手段进行宏观调控。而欠发达国家和仍处于经济体制转轨时期的国家，仍然需要政府通过政府投资等直接手段培育市场，调整经济结构，并维持适度的经济增长速度。

（四）市场经济下政府对投资的宏观调控方式及其功能

适应投资主体和投资格局的变化，政府对投资的宏观调控方式也将发生变化。如果说在传统体制下，政府对投资的宏观调控主要通过调节自身的投资而进行直接调控的话，那么，在社会主义市场经济体制下，政府对投资的宏观调控需要通过间接和直接两种方式进行。

在社会主义市场经济体制下，政府投资的宏观调控功能主要体现在两个方面：（1）直接调节自身投资的规模，间接调节非政府投资规模，使两者加总起来的总量与国民经济稳定增长所要求的投资总量相吻合；（2）调节自身投资的结构，纠正非政府投资结构的偏差，使全社会的投资结构符合国家产业政策的要求。

三、政府投资的方式

政府投资的方式是指政府在进行投资活动时的资金供应和资金运用方式。由于政府投资的项目有些是纯公共产品（如生态工程），有些则不是纯公共产品（如收费公路、有线电视、污水处理厂、垃圾处理厂），因此政府投资可采取纯政府预算供应（即政府直接投资）和混合供应（即私人投资加政府补贴，或政府投资加对私人收费）相结合的方式。

（一）按政府预算供应的方式分

政府投资按政府预算供应的方式来讲主要有四种，即财政无偿拨款方式、财政有偿贷款方式、财政基本建设基金制和国家资本金制度。

1．财政无偿贷款方式

财政无偿贷款方式是传统计划经济体制下的最主要方式，以后成为行政事业单位财政投资资金的最主要供应方式。

2．财政有偿贷款方式

1979年开始试行财政投资的有偿使用，即拨改贷。1980年11月18日，国务院批转国家计委等单位《关于实行基本建设拨款改贷款的报告》，决定从1981年起，凡是实行独立核算、有还款能力的企业，进行基本建设所需的投资，除尽量利用自有资金外，一律改为银行贷款。1983年7月起，一般国有企业流动资金一律改由银行贷款供应。1986年起国家预算内基本建设投资实行拨款、贷款两种资金供应方式，即拨、贷并存方式。行政事业单位实行无偿拨款方式，企业实行有偿贷款方式。

3．财政基本建设基金制

1988年出台的财政基本建设基金制，是财政投资资金供应方式的完善措施，基金制具有稳定性、周转性、发展性和风险责任性的特点，可以较好地保证财政专项事业的发展。

4．国家资本金制度

1994年国家对国有大型骨干、重点企业实行国家资本金制度。将历年财政拨款、贷款及所有国有资产全部转为国家资本金，实行资本化管理，既有利于财政投资资金的有效使用，又有利于国有经济的健康发展。

（二）按资金运用方式分

政府投资按资金运用方式分主要有五种。

（1）直接投资方式是国家将其掌握的投资资金直接投入建设领域。这是一种无偿的直接投资方式，主要用于非经营性投资。

（2）委托银行贷款方式是国家将其掌握的投资资金委托给专门的银行（主要是中国建设银行），再由他们贷款给国家专业投资公司进行投资建设。这是一种有偿的间接投资方式，主要用于生产性投资。

（3）股份债券租赁投资方式是国家将其掌握的投资资金由专门的国家投资公司通过股份债券的资本运营方式进行投资建设。这是一种具有直接和间接双重性质的灵活投资方式。既可用于生产性投资，又可用于适宜产业化、商业化运作的事业性投资。

（4）风险创业投资基金方式是政府出资设立特定目的的引导基金，引导基金不直接对项目进行投资，而是作为共同发起人吸引境内外的非政府资本，共同发起设立创业投资机构。这种新方式通过投资工具实现对行业发展的整体推进，能提高财政资金使用的有效性。

（5）建设—经营—转让投资方式：建设—经营—转让（build－operate－transfer，BOT）是政府将一些拟建基础设施建设项目通过招商转让给某一财团或公司，由其组建一个项目经营公司进行建设经营，并在双方协定的一定时期内，由该项目公司通过经营该项目偿还债务，收回投资；协议期满，项目产权转让给政府。这是近年发展和兴起的一种基础设施投资方式。这种投资方式的最大特点，是鼓励和吸引私人投资者特别是外国直接投资者对发电厂（站）、高速公路、能源开发等基础设施进行投资。