科教文卫支出的划分与组成

一、含义及性质

科教文卫支出是财政用于科学、教育、文化、卫生、体育及广播电台、电影电视等各种社会事业支出的总称。通常指用于社会事业部门的事业费，一般由事业单位的职工工资、各种性质的公务费、科学研究经费及必要的修缮费和设备购置费等组成。这类支出是国家为提高国民素质，满足社会共同需要，实现社会经济的长期发展的必要安排，由于对科教文卫的支出在短期内并不体现出对社会经济发展的直接作用，因而长期以来将其视为社会消费性支出，并主要由财政支出来保证。

依据马克思劳动价值论，文科卫支出属于非生产性支出。所谓生产性支出是指创造价值的支出，所以它是和价值理论相联系的。按照劳动价值论，一种活动是不是创造价值，关键是看其活动的结果是不是创造了物质产品，因为，只有物质产品可以凝结劳动，从而只有物质产品才是有价值的。文科卫支出的结果，提供的是一种服务，不具有物质形态，因而是没有价值的，从而文科卫支出是一种非生产性支出。

二、教育支出

（一）分类

所谓财政的“教育支出”，也可以称作财政性教育经费，是国家财政支出的一部分。

按照来源和负担情况划分，教育支出主要包括财政的预算内教育支出，各级政府征收的由于教育的税费，校办产业、勤工俭学和社会服务收入用于教育的经费，以及其他属于国家财政性的教育经费。按照性质划分，教育支出主要包括教育基建支出和教育事业费支出。按照教育层次来分，教育支出可以分为初等、中等和高等学校三级教育经费支出。

从经济性质看，教育服务首先具有私人性。但在实践中，各国政府却往往在提供教育服务方面发挥着主导作用，原因是教育服务还具有较强的公共性。换言之，教育是一种混合产品或准公共产品，尤其是越基础性的教育，其公共性越强，对于整个社会的利益与好处就越多。

（二）教育的供应方式

教育是典型的具有正外部效应的混合产品，不属于纯粹的公共产品，市场供应存在一定程度的失灵，其供应方式应采取混合方式，即政府预算供应与私人市场供应相结合的方式。又由于教育服务具有可收费性，即可以向受教育者征收学费，因而可以考虑市场机制的运用，包括允许和鼓励私营部门办学。政府教育供应之政策导向：因基础教育的公共性较强而市场化程度较低，所以教育经费应向基础教育倾斜，教育拨款的大部分都应用于保证基础教育的需要；而高等教育的公共性较弱些而市场化程度较高些，所以高等教育一般不是政府教育投入的重点，政府应通过控制甚至降低高等教育拨款促使高校寻求更多的其他经费来源。

（三）教育公共性的体现

教育具有强烈的正外溢性，具体表现在以下五个方面。

（1）教育是高素质劳动力的来源。

（2）教育有助于提高公民的文明程度。

（3）教育能提高公民的文化素质。

（4）教育有助于缩小贫富差距。

（5）教育资本市场的不完全。

尽管教育也有一定的负外溢性，如提高犯罪技能等，但总体说来，教育的正外溢性大大高于负外溢性，这是近现代国家大体上都必须大力介入教育，直接为教育提供大量经费的根本原因所在。

（四）教育支出效应分析

政府部门安排教育支出，主要有三种方式可供选择，即对学生本人提供补助、对低收入家庭提供补助和对私立学校提供补助。

对学生本人提供补助相当于对个人的定额补助，目的是让居民享受到一定数额的免费教育，主要用于中小学义务教育方面。定额补助越是补给那些对“义务教育”需求比较强烈的经济不发达地区，效果就会越好。它是国家实现义务教育的较好支出形式。

对低收入家庭提供补助它会增加家庭的个人收入，使个人总消费支出增加，不仅使教育支出相应增加，还会使非教育支出也增加，可在一定保证低收入家庭的教育消费，因此收入补助只有补给那些对教育需求比较强烈的低收入家庭才会有较好的效果，应该说是政府实现收入再分配的好形式。

对私立学校提供补助目的是为了鼓励私立学校降低学费多招学生。对私立学校的学费补助降低了学费，所以会增加居民对教育的消费，但不会增加居民对非教育产品的最大消费。拨款补助学校的做法经常面临一种风险，即学校当局可能在追逐自身利益的过程中，将补助用于提高自己和教师的待遇上。因此，对私立学校的学费补助只有补给对那些社会需求比较强烈且管理规范的学校才会有较好的效果。

（五）教育支出规模分析

1993年的《中国教育改革和发展纲要》（以下简称“《纲要》”）提出，要“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，本世纪末达到4％，达到发展中国家80年代的平均水平”。

我国教育支出规模变化呈现以下三个特点：（1）预算内教育经费绝对规模扩大；（2）以政府投入为主的多渠道教育经费投入格局逐步形成；（3）教育支出占GDP达4％的目标尚未实现。

表4－2 我国教育支出数据对比　单位：亿元

资料来源：根据各年统计年鉴整理。

三、科技支出

所谓财政的“科技支出”，是财政在科学技术研究方面的专项支出。按照我国财政支出的划分标准，科技支出包括科技三项费用（新产品试制费、中间试验费和重大科研项目补助费）、科学事业费、科研基建费及其他科研事业费。(www.xing528.com)

从研究性质上说，科学研究大致可以分为两种类型，即基础科学研究和应用科学研究。

基础科学研究一般具有研究成果交易性差、外溢性明显等特征。因此，从事这方面研究的人员难以从市场中获取支持自己研究工作的经济资源。而应用科学研究往往直接导致新产品、新工艺的发明，在专利制度下，从事这类研究的人员可以将其研究成果拿到市场上进行交易，并从中获取收入。基于以上不同的特点，基础科学研究一般由政府来承办，所需经费主要由财政承担；而应用科学研究则主要由私人承办，所需经费由私人承担。

表4－3 中国科学研究支出（政府＋社会）

续 表

资料来源：根据各年统计年鉴整理。

从绝对规模来看，从1989—2003年，我国科技支出的平均增速为15．6％；但从相对规模看，我国财政在科技方面的投入缺乏稳定的增长机制，科技支出占财政支出的比重，从1992年的5．06％降到2000年的3．62％。2001年OECD的30个成员国R＆D／GDP为2．3％，比例最高的国家是瑞典，为4．3％，美国为2．8％，英国为1．9％。日本2000年为3．0％，2002年为3．1％。根据中国政府《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020）》，中国的R＆D／GDP到2010年达到2％，到2020年预计会达到2．5％。

四、卫生支出

我国的卫生支出包括以下四个方面。

（1）卫生事业费，包括卫生部和卫生地方部门的事业费。

（2）公费医疗经费，包括中央级公费医疗经费和地方公费医疗经费。

（3）计划生育事业费。

（4）中医事业费，包括国家中医管理费和地方管理部门经费，等等。

卫生服务可分为医疗服务和公共卫生服务。医疗服务具有私人产品的性质，可以遵循谁看病谁付费的原则，通过市场提供。公共卫生服务是着眼于全体社会成员的身心健康而提供的服务，具有较为明显的外溢性，属于准公共产品或混合产品的范畴，市场上的个人或企业一般不愿提供或无力提供，它们通常依靠政府专门提供或在政府的资助下提供。政府一方面对其正外部性提供一定的补贴，另一方面对其“信息不对称性”所产生的“逆向选择”和“道德冒险”也进行必要的干预和管制。其供应方式应采取混合方式，即政府预算供应与私人市场供应相结合的方式。可以考虑市场机制的运用，包括允许和鼓励私营部门办医院、投资医疗卫生产业。财政在医疗卫生方面的投入，应首先选择公共卫生体系（公立医院体系、公共卫生应急体系），其次是基本医疗服务，最后才是高端医疗服务。高端医疗服务更多的应该靠市场提供。

五、文化支出

我国财政的文化支出包括以下四个方面。

（1）文化事业支出，指文化部和地方文化部门的事业费。

（2）出版事业费，是指新闻出版署和地方出版事业系统的事业费。

（3）广播电视事业费。

（4）文物事业费，是指国家文物局和地方文物系统的经费，等等。

文化支出也是准公共产品或混合产品。一方面，文化产品是为满足居民个人文化消费的需要而提供的；另一方面，由于文化产品影响着人们的思想和行为，对社会的稳定和发展具有强大的原动力和冲击力，国家必须把其中一部分纳入公共提供的范围，由国家财政资金支付。

六、合理确定科学、教育、文化、卫生支出

首先，有必要正确区分各类科教文卫事业所提供的服务的属性，即分析其是属于公共产品还是准公共产品或私人产品，并以此作为政府确定怎样支持其发展的基本依据。

在科教文卫事业中，提供具有显著公共产品属性服务的部门，应当是政府扶持的对象，如全民性的卫生防疫条件的改善，对一些文化遗产的继承和重要的基础理论的研究。这类事业通常缺乏内在效益，但外部效应显著，如果没有政府财政必要的支持，很难得到应有的发展。但是，作为提供公共产品的事业部门的发展，从形式上看表现为一定时期内社会消费的增长，客观上要受该时期内社会总产品与国民收入总量的限制，其发展也应考虑社会积累和其他部门的需要，政府给予扶持应根据经济发展的可能来考虑。

对于以提供准公共产品属性的服务为主的科教文卫事业的发展，则应提倡由国家、社会共同兴办，共同扶持。在实际社会经济生活中，大部分科教文卫事业提供的服务都是介于公共产品和私人产品之间的混合产品（准公共产品）。这些特殊产品一方面因其对整个国家社会的重要作用，社会效益突出，不能完全讲究内在效益；另一方面又因其对个人具有可以确定的私人利益，从而又具有“私人产品”的属性（如学校、医院提供的服务）。因此，为保证实现这些部门的社会效益，其发展的主体规划主要应由政府公共支出来保障，以满足社会共同需要，同时，这些部门的发展在一定程度上也可以采用市场原则来提供，即应当允许甚至鼓励非政府主体的适当参与，这不仅能减轻政府在发展社会事业方面的负担，还能提高这些混合产品的使用效率。将教育事业、科学研究、文化事业、医疗保健事业在不同程度上采用市场原则来提供，可以配合政府促进这些事业的更快发展。

其次，有必要确定政府用于科教文卫事业支出的重点，这可以使一定的政府公共支出对科教文卫事业的发展产生更大的作用。

政府对科学研究支出的选择重点有三个主要领域。一是能为科学技术的应用提供依据的基础理论研究领域，由于基础理论研究需要长期的研究积累与投入，研究成果的形成时间难以预测，其研究的耗费更难以由科学家个人或一般经济主体所承受。如果没有政府的财力扶持，许多基础理论研究项目根本无法进行。二是涉及人类共同利益的科学研究领域。这些领域研究规模庞大，需要消耗大量的资金，基本不具有内部效益，因此其经费开支只能由各国政府来分担。三是对社会经济的发展可能产生重大影响的应用性科研项目，这类科研项目的成功往往会对国家经济的增长产生极大的推动，需要政府作为支持的重点。

政府对教育事业的支出重点应将提高全民族素质的教育作为主要支持对象。其中应将基础教育的发展作为政府投资教育的主要对象，以长期不断地提高全民族的素质。但是，在现代科学技术飞速发展的条件下，教育的功能也日益变化与扩张，传统教育正在被终身教育所取代，对人口再教育，特别是对劳动者的职业再教育已成为一种趋势。这客观上要求增加对继续教育的投入，在再教育的经费来源中，有相当部分是企业经济组织自行提供，但受到政府有关财政制度的扶持。从发展来看，政府对继续教育的支出将会不断增长，并将成为政府教育支出的又一重点。我国的教育支出地区差异较大，初级、中级教育投入严重不足。

文化事业因其典型的消费性质在政府财政支出中占的比重不大，但政府必须对一些特殊的文化事业的发展给予保证，如考古和文物保护、博物馆建设、国家民族文化传统的继承与发扬，以及一些关系国家利益的文化事业等，都应当作为政府扶持的重点。

在卫生事业的发展方面，政府应以保证国民的基本医疗条件作为支出确定的依据，并应将对全民卫生防疫系统的建设放在重要地位来安排支出，特别是对各种传染病的防治和消除，这是一种社会性、公益性很强，又没有直接经济效益的支出，更需要作为财政支出的重点。