国家行政管理支出的重要性及趋势分析

行政管理支出是实现国家职能必不可少的支出，是财政运用于国家政权机构维持和运转的根基。行政管理支出具有重要的基础性作用，行政管理经费的供给是保证政府职能部门的正常运行，发挥政府对社会经济的管理、控制与协调作用，进而保障国家安定的物质条件。政府需通过各种行政管理部门才能实现国家的职能，随着社会经济发展水平的不断提高，对政府的公共服务水平也有了更高的要求，因此政府的行政管理支出也呈现出扩张趋势。

一、行政管理支出的基本构成

（一）含义及特点

1．含义

行政管理支出是财政用于国家各级权力机关、行政管理机关、政法机关和外交机构行使其职能所发生的费用开支，是维持国家政权存在、保障各级国家管理机构正常运转所必需的费用。行政管理支出反映着国家性质和一定时期政治经济任务的主要方向，取决于国家政权结构及其范围。

2．特点

（1）非生产性。行政管理支出是一种纯消费性开支，资金一旦投入，便不能收回，其支出只能引起社会产品消耗和价值丧失，而不能实现其价值的补偿和增值。因此，在保证国家管理机构正常运转的条件下，该项支出的比重应该越小越好。

（2）连续性。只要国家权力机关存在，各种行政管理机关也随之存在，就需要有连续不断的行政管理支出作为保证。

（3）增长刚性。该支出一般不受技术条件的限制，容易随意扩大开支范围，支出额呈刚性增长而难以压缩，对该项支出必须采取行政手段加以约束和控制。

（二）内容

行政管理支出的内容有广义和狭义之分。广义包括立法、司法、行政执行机构的支出；狭义仅指行政执行机构的支出。按照我国预算的决定，行政管理支出属于广义范畴，主要包括以下五大类。

1．行政管理费

行政管理费主要指国家财政用于国家各级政府机构的各项经费支出，包括行政经费、党派补助费、政协经费、人民团体补助费、人大经费。行政管理费的增加显然是党政机关扩大的结果，原有机关的扩大和机关新设，都会使机关经费——“人头费”和行政业务费增加。随着社会经济的发展，经济活动日趋复杂，公共事务也日益增多。如果确认这是一种趋势，那么，行政管理支出的增长就有一定的必然性。

2．公检法支出

公检法支出主要指国家财政用于公共安全机关、各级法院、检察院以及司法行政机构的经费支出，包括公安支出、安全支出、司法支出、法院支出、检察院支出等。公安、司法、检察、安全支出是用于维持社会秩序的。社会经济活动日趋复杂，社会交往的规模日趋增大，“城市化”的浪潮不可遏止，可能导致犯罪和违法事件以及经济和社会纠纷增多。为了保证社会在法制的轨道上有序地运行，用于维持秩序的机关的增大以及相应的经费的增长也是不可避免的。

3．武装警察部队经费

武装警察部队经费主要包括中央预算对内卫部队、边防部队和消防部队的经费支出。1983年国家改革军队体制，将担任内卫、守护任务的地方部队从军队中划出，移交公安部门，同公安部门原来实行义务兵役制的武装、边防、消防三个警种统一组建成中国人民武装警察部队。1983年4月5日正式成立，其任务是维护国家主权和尊严，维护社会治安，保卫党政领导机关、重要目标和人民生命财产的安全。

4．外交外事支出

外交外事支出主要指国家财政用于外事机构进行外交活动的经费支出，包括驻外机构经费、国家公务人员出国访问经费、外国代表团招待费、应缴国际组织会费、对外捐赠支出和其他外事费等。2001年中国加入世贸组织（WTO）以来，国际交往随着经济发展和外事活动的频繁而增多起来，于是，驻外机构的费用也将呈不断增加的趋势。

5．对外援助支出

对外援助支出主要指国家财政用于对外援助的各项经费支出。中国的援外支出比重不断上升，从资金、技术到医疗向非洲、东南亚的地方实行多方援助。2004年印尼海啸后，中国政府先后援助近7亿元，仅中国民间援助就6亿元。

通常外交支出中含有对外援助支出，2007年中国安排外交支出230亿元，同比增长37．3％，以加强国际间交流与合作。中国外交支出大幅增长的原因是：根据中非合作论坛会议精神，增加了对非洲国家等地区的援外支出；增加了国际组织会费、维和摊款，以及驻外使馆人员工资改革支出。2007年中央财政用于对外援助的支出达108亿元，占外交支出的47％。

按照行政管理经费的用途划分，行政管理费是由人员经费（政府权力机关、行政机关和外事机构的工作人员的工资、津贴、福利等）和公用经费（公务费、修缮费和业务费等）两部分组成的。那么，政府职能范围的大小、行政机构设置的多少，以及由此决定的机关工作人员的多少，自然是决定行政管理费规模的关键因素。我国在较长时间内政府机构和人员过分膨胀，是影响行政管理费居高不下的一个重要因素。经济体制改革的目标之一，就是要转变政府职能、削减政府机构，然而，实际情况却不令人满意。例如，与社会主义市场经济的运行有关的若干机构在扩大或者增设，而那些已与新体制运行不那么协调的机构的压缩却需要一定的过程，新旧叠加的结果，自然是行政支出增加。

二、行政管理支出的确定与控制

（一）行政管理支出的确定

行政管理支出的数量和比重的变化，直接受国家政权组织结构和职能范围的影响，国家怎样设置政权机关、行政管理机关的构成与编制都成为确定行政管理支出的基本依据。但是，这并不是说国家机关的设置对行政管理支出有决定性作用，从根本上看，国家能将多少社会财富用于行政管理不是决定于实现行政管理的需求，而是决定于社会生产能创造多少物质财富来满足行政管理的经费需求。

1．确定原则

（1）社会利益原则。要求支出所获得的社会效益应当超过社会成本，行政管理的支出通常要根据政治、经济等方面的具体情况和社会公众的个人偏好，来确定支出的方向和规模。

（2）量入为出原则。根据收入的多少来安排支出规模，以资金来源规模控制支出，杜绝超支。

（3）最小费用原则。就是“少花钱，多办事，办好事”，以这条原则来约束由于官僚行为增长而使行政机构经常出现的支出膨胀现象。(www.xing528.com)

2．影响行政管理经费确定的主要因素

从世界范围看，行政管理费的绝对数是上升的，相对数是严格控制的，虽呈波动上升趋势，但变化却较小。总体来说，行政管理支出的绝对数是增长的，但它在财政支出总额中所占的比重却应呈下降趋势，世界各国一般都是如此。通常市场经济国家行政管理费相对数是较低的，这与其“小政府，大服务”的传统信念相一致，但在中国行政管理费所占比例仍然过高。马克思在阐述社会主义社会产品分配原理的时候曾指出，和生产没有直接关系的一般管理费用“和现代社会比起来，这一部分将会立即极为显著地缩减，并将随着新社会的发展而日益减少”。新中国成立以后，我国的行政管理支出占财政支出的比重曾一度出现下降的趋势，但自改革开放以来，行政管理支出一度出现了上升的趋势。行政管理费的规模是由多种因素形成的，而且具有历史的延伸性。

影响行政管理支出不断上涨的因素主要有经济总体增长水平、财政收支规模、政府职能、机构设置、行政效率以及管理费本身的使用效率等。从我国的情况分析，政府的职能范围及其相应的机构设置与行政管理费的使用效率有直接的关系。

以政府应有的职责范围为前提而合理配备的行政机构的基本需要；国家在一定经济发展阶段的经济发展总体水平和财政收入状况；行政机关工作人员的数量；物价水平升高，服务开支标准等，这些都会对行政管理费的确定产生影响。

从国家财政收支总量及行政经费占财政收支的比重的历史数据比较，实现一定的行政效率所需要的行政支出的比较，行政支出占财政支出或国民生产总值的比重的比较，及一些客观因素的变化都可能影响一定年度内的行政经费的变动。如国家遇到战争等“激变”时，通常会大力压缩行政开支，而在通货膨胀时，行政支出也有可能出现相应增长。但是，这些客观因素对行政支出的影响大多表现在一定时期内，一旦国家形势趋于正常，这类因素的影响也将消退。

从国家职能实现的角度考查，财政必须提供足够的经费才能保证国家机器的正常运转，国家才能稳定，国民才会有安全感，社会经济生活才能正常运转。但是，行政管理支出是消费的组成部分，在社会总产品一定的条件下，如果行政管理支出过高，就会造成消费过高，削弱社会积累，不利于国民经济的发展。

以我国为例，行政管理支出占财政支出的比重从1986年的10％到2005年的19．2％。20年间增长将近一倍，超出国际货币基金组织15．6％的标准。人均负担的年度行政管理费用由20．5元到498元，增长23倍，而同期人均GDP增长14．6倍，人均财政收入和支出分别增长12．3和12．7倍。可见20年来人均负担行政费用的增长速度明显快于人均GDP和财政收支的增长速度。同期，中国抚恤和社会救济支出占财政支出比重只提高了0．5％，国防、科技和农业支出占财政支出的比重分别下降了1．8、1．2和0．4个百分点。我国的行政成本不但远高于欧美发达国家，而且高出世界平均水平25％。过高行政成本的直接后果就是，不仅加大了财政负担，还大大挤占教科、文卫、社会保障等公共服务事业资金。

近年来行政管理支出中“三公消费”（指政府部门人员在因公出国（境）经费、公务车购置及运行费、公务招待费产生的消费）的较大开支成为一种普遍的现象，并引起社会广泛关注。这一现象的持续存在无论是对干部，还是对社会、对人民都会造成持续的不良影响，是当前公共行政领域亟待解决的问题之一。2011年11月21日，国务院法制办公室公布《机关事务管理条例（征求意见稿）》，已明确机关运行经费支出、资产配置和服务保障标准的原则。

（二）行政管理支出的控制

现代许多国家都十分重视对行政管理费用的适当控制。从上述影响考虑，应当说，对行政费支出的控制是一个需要多方面考虑才能决定的问题。社会经济管理的需要以及社会总供求的对比关系，则是其中最重要的两个因素。如果考虑到这两个最重要的因素，那么，至少在目前的一段时期中，对于我国的行政费是应当严加约束的。从今后的发展看，行政管理费的改革应按照“公共财政”的要求，变“吃饭财政”为“办事财政”，那么究竟该怎样约束行政费用呢？

1．通过某种政治程序来实现

政府需要哪些职能部门、各部门应有多大规模，通过某种政治程序来确定可以实现有效的控制。因为决策过程实际上是一个权衡与选择的过程，它需要特定的政治程序来表达人民大众的意愿。在我国，人民代表大会制度便是这样的政治程序，人民大众可以通过这一政治程序来表达自己对包括行政事业费支出在内的财政支出的意见，从而决定行政管理费用的规模以及支持这一规模的资金来源。如果这一政治程序能充分实施，公民也能得到充分的信息，行政机构的规模以及行政费的规模也可得到适当的确定。

2．建立法律效力的约束指标

对行政费支出的规模或其占财政支出的比重规定一个具有法律效力的指标，并由司法和民意机关对之施行严格监督。这是各国在控制行政管理费上的一个可行的经验，但这种方法还有待于政治体制和经济体制改革的深化、政府职能的转变和权力过分集中问题的解决。应建立增收节支的激励和约束机制，并且建立事中、事后的监督制度。

3．加强行政机关的设置和合理的法制建设

为各机构的设置和活动规定基本的规范和程序，严格定员定编管理，控制差旅费、会议费等行政费用开支标准，健全财务管理制度，抑制社会集团的实力，也能有效地约束行政费用的膨胀。制定细致的预算管理办法，明确各级领导的审批权限和范围，并承担控制预算的经济责任。

三、行政管理支出的管理

行政管理支出是一项有益于社会安定的公共管理支出，其支出水平具有“刚性”的特征，但其消费性质又决定了行政管理经费应尽力节约使用。从我国的情况来看，我国行政管理支出要合理、适度，不能超越社会经济发展水平，更不能超越国家财政的承受能力。

1．深化行政体制改革，优化行政组织机构，转变行政职能

行政体制改革包含行政结构和行政职能两方面的改革。建立科学、高效、精简的行政管理组织，并在结构、职能、体制等方面不断完善，这是实现政府管理职能、压缩行政管理支出规模、优化财政支出结构的重要一环。2008年国务院新组建工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部，裁撤了建设部、交通部、信息产业部、人事部、劳动保障部、国防科工委。改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置27个，改革前为28个。2012年国家机构改革，我国现有的27个国务院组成部门大幅合并成大部。大部制的改革也要配合事业单位的改革进行，事业单位根据职能一部分转变为企业或民间团体，一部分则转变为行政机关，并入政府部门。大部制改革的核心是转变政府职能，以市场经济宏观调控、社会服务与管理为主。大部制改革是要解决政府部门机构重叠、职权交叉、政出多门的矛盾，以提高行政效率为目的。

2．规范行政管理支出范围

规范行政管理支出范围，就是在全面推进机构改革的基础上，将现有行政经费开支的企事业主管部门一律改由相应的企事业费开支，实行部门预算；属于国家的执法监督部门的，如基层工商、税务、物价部门应列入行政经费开支范围；对不行使国家管理职能的各类协会、学会和人民团体，不应由行政经费负担，必须由国家资助的，国家财政可给予一定的事业费补助；对机构改革中已转为公司或行业协会的，不再由行政管理经费中开支，并相应调整经费渠道。

3．认真贯彻执行预算法，严格预算管理

强化预算约束力，提高预算严肃性。凡是财政资金都应当通过预算，严格在预算内统筹安排全年的行政经费，清除行政机构掌握的预算外资金所带来的一切可能危害。2008年财政预算中，行政管理支出占财政支出的14．3％；2009年中央预算中行政管理支出实现零增长。

4．提高工作效率

机构越来越庞大，人员也越来越多，使得行政管理经费增长过快，因此，国家机关必须切实紧缩人员编制，大力裁减机构人员，提高工作效率，改变人浮于事的状况。

5．进一步健全制度，加强财务管理，控制不合理支出

财务管理范围不明确，制度不严，是造成违纪现象的主要原因。因此，必须明确开支范围和开支标准。财政部门也要严格监督，要制定一整套完整的财务制度，完善审计功能，监督各单位财务执行情况，从制度上进行管理。