财政支出效益分析:优化方法与实施

一、财政支出效率

（一）财政支出的配置效率

财政支出效率由财政资源配置效率和公共物品的生产效率组成，这实际上是研究财政支出效率的两个方面。

财政支出的资源配置效率与财政职能关系密切。谈到资源配置的效率问题，首先需要选定一个更为可行的效率标准。这样的效率标准就是净社会效率最大化，即当改变资源配置时，社会的所得要大于社会的所失，其差额越大越好。财政支出所取得的各种效益，包括社会效益和经济效益的总和，应当大于聚集财政收入过程中对经济所形成的代价或成本，也就是要取得效益剩余或净效益。

在市场经济条件下，民间部门通过资源配置提供私人物品满足个人需要，而政府财政通过资源配置提公共物品满足公共需要。这样资源配置的组合就在公共部门与私人部门之间进行。所以，财政支出的配置效率首先是财政支出占GDP的比重适度问题，也就是政府资源配置与市场资源配置恰当结合的问题。

图3－1 政府与市场在资源配置中的关系

如图3－1所示，这里用Z表示社会总资源，X表示民间部门配置的资源，Y表示财政部门配置的资源，则Z＝X＋Y。从图中可知，资源配置存在着各种不同比例的组合，如果公众期望的配合点在A点，实际的资源配置组合也恰好在A点，此时，公众的个人需要与社会的公共需求在A点上都可以满足。如果公众期望的组合点在A点，而实际的资源配置点在B点或C点上，则预示着公众的期望未能实现，社会资源配置处在非均衡点上。因此，若是财政决策符合公众意愿，必须选择在A点的资源配置组合。

（二）财政支出的生产效率

财政支出的生产效率是指如果把政府机关和公共部门看作提供公共物品的“生产部门”，那么在资源配置既定的前提下，政府部门内部的组织管理状况决定着提供公共物品的数量和质量，从而决定财政支出的效率。政府部门内部的组织管理蕴藏着提高财政支出效率的巨大潜力，如反腐倡廉、加强审计和监督、实行国库集中制度等，都是提高财政支出效率的重大举措。尽管如此，政府部门的管理状况的评价历来是个难题，它的潜在效率如同未知数X一样难以确定，所以通常把财政支出的生产效率称为政府部门的X效率。

二、财政支出效益分析

财政收支过程，就是将资源集中到政府手中并由政府支配使用。由于资源的有限性，所以政府在配置资源时首先要考虑的就是有限的资源由谁使用更能促进社会经济的发展和社会财富的增加，即谁使用会更有效率，这就产生了效率的衡量问题。财政支出效率具体表现为财政支出效益，所以衡量财政支出效率也就是分析和评价财政支出效益。

所谓效益，就是人们有目的的实践活动中“所费”与“所得”的对比关系；所谓提高经济效益，就是“少花钱、多办事、办好事”。对于微观经济主体来说，提高经济效益有着十分明确而且容易把握的标准，“赚”的比“花”的多，这项活动便是有益的。从原则上讲，财政支出与微观经济主体的支出效益是一样的，但是，由于政府处于宏观调控的地位，支出项目在性质上也千差万别，同微观经济主体的支出效益又不同。一是两者计算所费与所得的范围不同：微观经济主体只分析发生在自身范围内的直接的、有形的所费与所得；政府不仅要分析直接的所费与所得，还要分析长期的、间接的、无形的所费与所得。二是两者的选优标准不同：微观经济主体的目标是追求利润最大化；政府的目标则是以社会利益为最大效益，为达到此目标，局部的亏损是可能的也是必要的。

三、财政支出效益评价的方法

由于财政支出项目繁多，而且性质各异，对不同项目必须采取不同的评价方法。具体方法有以下两种。

（一）成本—效益分析法

1．成本—效益分析法的概念

成本—效益分析法是西方发达国家于20世纪40年代，把私人企业中进行投资决策的财务分析法运用到财政收入分配领域，成为政府进行财政支出决策，从而有效地使用财政资金的重要方法。

成本—效益分析法指针对政府确定的建设目标，提出若干实现建设目标的方案，详细列出各种方案的全部预期成本和全部预期效益，通过分析比较，选择出最优的政府投资项目，其关键的问题是确定项目的效益、成本和贴现率。成本—效益分析法适用于那些效益是经济的、有形的、可以用货币计量的支出项目。

2．成本与效益的确定

（1）直接成本效益和间接成本效益。

直接成本包括为建设、管理和维护该项目而实际耗费的人力和物力；直接效益则指该工程直接增加的商品量和劳务量，以及使社会成本得以降低的价值。间接成本又称为次级成本，主要由于建设该工程而附带产生的人力和物力的消耗；间接效益又称为次级效益，主要包括与该工程相关联部门的产量的增加以及得到的其他社会福利。

（2）内部成本效益和外部成本效益。

内部成本效益指在建设工程实施的管辖区之内所发生的一切成本和效益。外部成本效益指在建设该工程所实施的管辖区之外所发生的成本与效益。

（3）中间成本效益和最终成本效益。

中间成本效益指建设工程中加入的其他经济活动所产生的一切成本与效益。最终成本效益指建设工程作为最终产品所产生的一切成本与效益。

（4）实际成本效益和金融成本效益。(www.xing528.com)

实际成本指由于建设该项目而实际耗费的人力和物力以及对社会、经济和人民生活造成的实际损失；实际效益指由于该工程建设而更多地生产出社会财富，以及社会的发展和人民生活水平的提高。金融成本与效益指由于该工程的建设，使得社会的某些方面受到影响，致使价格上升或下降，从而使某些单位或个人增加了收入或减少了收入，但社会总成本和总收益并没有发生变化，因此又称为虚假的成本和效益。

（5）有形成本效益和无形成本效益。

有形成本效益指可以用市场价格计算的而且能够计入会计账簿的一切成本与效益。无形成本效益指不能由市场估价的，因此也不能用价值形式记载在会计账簿上的一切社会成本和社会效益。只能用间接的方法来计算它们的近似值。在西方国家，这些间接计算项目成本效益的方法有以下3种。

①成本节约法：政府财政支出项目给社会所带来的福利减少了某一社会成本，从而节约了人力物力的消耗，这个节约额就是该项目无形效益的近似值。例如，美化环境而增进人们健康的效益，可以近似等于医院医疗结构费用的降低额。

②成本有效性分析法：对各备选项目分别计算其可能提供的社会效益，通过分析比较得出何优何劣。例如，财政支出10亿元，备选项目为军事支出和教育支出；分别计算这10亿元增强军事实力的社会效益与降低退学率的社会效益，根据当时的社会情况选择其一。

③生命价值法：对某些公共支出项目如减少交通事故、降低疾病死亡率等项目的社会效益，可以用人们没有死亡或减少疾病、能健康工作而取得的收入来表现。例如，国家打算建立一个癌症研究所，预计将解决10万人的癌症痛苦，这项投资的社会效益可等同于这10万人不患癌症、能健康工作而取得的收入。

3．项目是否可行的确定

（1）同一项目是否可行的确定。对于一个项目，如何判断其可行性呢？主要分析净效益，净效益是贴现后的收益与贴现后的成本的差额。这时判断项目是否可行主要取决于净效益现值与0的关系。净效益的现值公式如下：

其中，Bi：第i的收益；Ci：第i的成本；ri：第i的贴现率；n：项目的使用年限。根据上面计算出来的结果，我们可以对某一项目的投资可行性作出判断：NPV＞0则该项目可行。NPV＜0则该项目不可行。NPV＝0，计算内部收益率（净现值等于0的贴现率）：如果内部收益率大于银行贷款率，该项目可行；如果内部收益率小于银行贷款率，则该项目不可行。

例：假定某一政府的项目可以持续4年，把实施的当年作为第0年。当年没有收益，只有成本1 000亿元，以后每年不再追加成本。下一年开始有收益350亿元，以后每年都有相同数额的收益，假定社会贴现率5％，也就说第N年的贴现系数为1／（1＋0．05）N。

表3－1 NPV计算的程序和结果　单位：亿元

尽管总收益（1 050亿元）大于总成本（1 000亿元），但是贴现后的收益（953．13亿元）小于贴现后的成本（1 000亿元），因此净现值NPV是负数（－46．87）。所以，政府不应该实施这个项目。

（2）不同项目选优的确定。对不同的项目进行比较时，分别计算它们NPV的大小，同等条件下取NPV值最高的。

4．采用成本—效益分析法进行评估的注意事项

采用成本—效益分析法进行评估要注意以下两点。

（1）对贴现率r的选择。应该采用社会贴现率，这种贴现率一般比私人投资收益率要高。这是因为社会贴现率是从国家宏观经济角度对其投资所应达到的收益率标准，不但要考虑该项目投资在当代的收益，还要考虑下一代人的收益。

（2）对公共项目的投入、产出物的价格应采用影子价格。所谓影子价格指当社会经济处于某种状态之下，能够反映社会劳动消耗、资源稀缺程度和最终产品需求状况的价格。将影子价格应用到公共支出项目评估中，有利于使资源配置向优化的方向发展。

（二）最低费用选择法

1．最低费用选择法的概念

最低费用选择法是衡量财政支出效益的一种方法。它是指对各备选的财政支出项目进行分析时，不用货币计算各备选项目的社会效益，只计算每个项目的有形成本，并以成本最低为择优标准。这种方法技术上较为简单，但是难点在于备选方案的确定。它主要用于军事、教育、卫生、政治等支出项目。通过这类支出所提供的公共产品不能以任何形式进入市场进行交换。

2．最低费用选择法的步骤

（1）根据政府确定的建设目标，提出多种备选方案。

（2）以货币为尺度，分别计算出各方案的各种有形费用并予以加总。

（3）按费用的高低排出顺序，以供决策者选择。