财政支出规模分析及优化策略

一、衡量财政活动规模的两个指标

（一）衡量财政活动规模的两个指标

衡量财政活动的规模，通常可以使用两个指标——财政收入占GDP的比重和财政支出占GDP的比重。在大多数国家的大多数财政年度中，财政收入的量与财政支出的量都是不相等的，通常的情况是后者大于前者，财政支出占GDP的比重要高于财政收入占GDP的比重。

财政收支与企业和个人的收支在性质上显然是不一样的。但是，从会计上说，这几类收支并无任何差别。会计学有一条基本原理：有支必有收，收支必相等。这就是说，对于任何收支主体来说，在任一时点上，无论是收入大于支出还是支出大于收入，都是不可能的。关键在于对收入的定义的理解。在各种名目下支用财政资金，都形成财政支出，对此一般不存在歧义。对财政收入则不然，有些国家把包括税收收入、国有企业收入、规费收入和罚没收入等，界定为财政的经常性收入或财政收入；有些国家则把财政收入的概念扩大，政府通过向本国非政府部门发行债券所取得的收入，也包括在内。从1993年开始，我国使用的收入概念属上述的第二种，世界上大多数国家所使用的收入概念为上述的第一种。

（二）财政支出占GDP的比重衡量财政活动规模的指标更能反映实际情况

（1）财政收入占GDP的比重常常被人们作为衡量财政集中程度的指标。其实，论集中程度，倒是财政支出占GDP的比重更切近实际。因为，财政支出无论取何种形式，无一例外地都表现为财政对GDP的实际使用和支配的规模。财政收入则只是表示了财政可能使用和支配的规模，它常常并不代表实际发生的规模。

（2）因为财政收入反映的是财政参与GDP分配过程的活动，财政支出反映的则是财政在GDP使用过程的活动。从川流不息的社会再生产过程来看，是财政支出通过它的规模和结构实现资源的配置，直接影响社会再生产的规模和结构。财政分配的全过程固然始于财政收入，但通过财政支出才最终完成。

（3）财政收入和财政支出都体现了财政对宏观经济运行的调控，但后者更能全面而准确地反映财政对宏观经济运行的调控能力。因为，财政的配置资源、调节收入分配以及稳定和发展经济的职能，大多是通过财政支出执行的。

（三）反映财政支出规模及其变化的指标

（1）财政支出增长率。财政支出增长率表示当年财政支出比上年同期财政支出增长的百分比，即所谓“同比”增长率。

（2）财政支出增长的弹性系数。财政支出增长的弹性系数是指财政支出增长率与GDP增长率之比。弹性系数大于1，表明财政支出增长速度快于GDP增长速度。

（3）财政支出增长边际倾向，以MGP表示。该指标表明财政支出增长额与GDP增长额之间的关系，即GDP每增加一个单位的同时财政支出增加多少，或财政支出增长额占GDP增长额的比例。

二、财政支出规模的发展变化的一般趋势

（一）瓦格纳法则

对财政支出的趋势研究，许多学者做了大量的研究工作，其中以19世纪德国经济学家阿道夫·瓦格纳（Adolf Wagner）最为著名，他的研究成果被称为“瓦格纳法则”（Wagner's Law）。但是，瓦格纳关于公共支出增长的含义究竟是指公共支出在GDP中的份额上升，还是指它的绝对增长，这一点在当时并不清楚。按照美国著名经济学家马斯格雷夫（R．A． Musgrave）的解释，瓦格纳法则指的是公共部门的相对增长，于是，瓦格纳法则可以表述为：随着人均收入的提高，财政支出的相对规模也随之提高。

瓦格纳的结论是建立在经验分析基础之上的，他对19世纪的许多欧洲国家加上日本和美国的公共部门的增长情况做了考察。他认为，现代工业的发展会引起社会进步的要求，社会进步必然导致国家活动的增长。他把导致政府支出增长的因素分为政治因素和经济因素以及公共支出的需求收入弹性。

所谓政治因素，是指随着经济的工业化，正在扩张的市场与这些市场中的当事人之间的关系会更加复杂，市场关系的复杂化引起了对商业法律和契约的需要，并要求建立司法组织执行这些法律，这样，就需要把更多的资源用于提供治安的和法律的设施。

所谓经济因素，则是指工业的发展推动了都市化的进程，人口的居住将密集化，由此将产生拥挤等外部性问题，这样也就需要政府进行管理与调节工作。

此外，瓦格纳把对于教育、娱乐、文化、保健与福利服务的公共支出的增长归因于需求的收入弹性，即随着实际收入的上升，这些项目的公共支出的增长将会快于GDP的增长。

（二）替代—规模效应理论（梯度渐进增长理论）

皮科克（Peacock）与怀斯曼（Wiseman）在瓦格纳分析的基础上，根据他们对1890—1955年间英国的公共部门成长情况的研究，提出了导致公共支出增长的内在因素与外在因素，并认为，外在因素是说明公共支出增长超过GDP增长速度的主要原因。他们的分析建立在这样一种假定上：政府喜欢多支出、公民不愿意多缴税，因此，当政府在决定预算支出规模时，应该密切注意公民关于赋税承受能力的反应，公民所容忍的税收水平是政府公共支出的约束条件。在正常条件下，经济发展，收入水平上升，以不变的税率所征得的税收也会上升，于是，政府支出上升会与GDP上升呈线性关系。这是内在因素作用的结果。一旦发生了外部冲突，例如战争，政府会被迫提高税率，而公众在危急时期也会接受提高了的税率。这就是所谓的“替代效应”，即在危急时期，公共支出会替代私人支出，公共支出的比重增加。在危急时期过去以后，公共支出并不会退回到先前的水平。一般情况是，一个国家在结束战争之后，总有大量的国债，公共支出会持续很高，这是外在因素作用的结果。

（三）经济发展阶段论

马斯格雷夫和罗斯托（W．W．Rostow）则用经济发展阶段论来解释公共支出增长的原因。他们认为：在经济发展的早期阶段，政府投资在社会总投资中占有较高的比重，公共部门为经济发展提供社会基础设施，如道路、运输系统、环境卫生系统、法律与秩序、健康与教育以及其他用于人力资本的投资等。这些投资，对于处于经济与社会发展早期阶段的国家进入“起飞”，以至进入发展的中期阶段是必不可少的。在经济发展的中期，政府投资还应继续进行，但这时政府投资只是对私人投资的补充。无论是在发展的早期还是在中期，都存在着市场失灵和市场缺陷，阻碍经济的发展。为了弥补市场失灵和克服市场缺陷，也需要加强政府的干预。马斯格雷夫认为，在整个经济发展进程中，GDP中总投资的比重是上升的，但政府投资占GDP的比重会趋于下降。罗斯托认为，一旦经济达到成熟阶段，公共支出将从基础设施支出转向不断增加的对教育、保健与福利服务的支出，且这方面的支出增长将大大超过其他方面支出的增长，也会快于GDP的增长速度。

（四）官僚行为增长论(www.xing528.com)

从官僚行为的角度来研究财政支出规模问题，是强调政治制度与官僚行为对财政支出规模的影响。公共选择理论认为：官僚是指负责执行通过政治制度做出的集体选择的代理人集团，或者说是政府负责提供服务的部门，这些部门通常拥有提供公用品的垄断权，如国防、治安、环境保护、公共福利等。在许多情况下，官僚也具有独掌信息进而垄断信息的权力，这为他们让政府或政治家相信他们确定的公共品的产出水平具有较高的社会效益，进而实现预算规模最大化的产出提供了条件。这种结果的形成，建立在经济学家关于“经济人”假设的基础上。这一理论认为“经济人”都是以追求自身利益为最大化目标，个人、企业、政府官僚都是“经济人”，目标都是追求利益最大化。美国经济学家尼斯克南认为：公共部门是以追求机构的最大化为自己的理性原则，因为机构最大化，相应的权力也是最大的，并且还可能带来预算拨款的最大化，由此造成财政支出的不断扩大，甚至使财政支出规模超出了公用品最优产出水平所需要的支出水平。在实践中，官僚机构通常可通过两种方式来扩大预算规模：第一，他们千方百计地让政府相信他们确定的产出水平是必要的；第二，利用低效率的生产技术来增加既定的产出量。但是，这里产生低效率并非源于官僚对公共产品或公共服务的过度供给，而是源于投入的浪费。由此可见，官僚行为从产出和投入两个方面迫使财政支出规模不断扩大。

三、影响财政支出规模扩张的因素

为探讨财政支出的合理规模，必须从分析影响财政支出的因素入手，寻求本国财政支出的最佳规模。归纳起来，影响财政支出规模的因素有三个方面：经济性因素、政治性因素和社会性因素。

（一）经济性因素

经济性因素主要指经济发展水平、经济体制以及中长期发展战略和当前经济政策。关于经济发展水平对经济的影响，前面讲了经济发展阶段论，说明了不同经济发展阶段对财政支出规模以及支出结构变化的影响。经济体制的选择对财政支出的影响，主要表现在政府选择不同的干预经济的手段，干预的效应是不同的，而且引起的财政支出规模也不同。这种不同的干预效应将体现出不同的资源配置效应和收入再分配效应。

（二）政治性因素

政治性因素对财政支出的影响主要体现在两个方面：第一，政局是否稳定；第二，政体结构和行政效率的高低。对于政局是否稳定，皮科克与威斯曼的梯度渐进增长理论已经做出了解释，当一国发生战争或特大自然灾害等突发性事件时，财政支出的规模必然会超常地扩大，而且战后一般难以降到原来的水平。关于政体结构和行政效率，首先是和一国的政治体制和市场经济模式有关，一般来讲，单一制国家财政支出占GDP的比重高些；联邦制国家财政支出占GDP的比重相对低些。至于行政效率则涉及政府机构的设置问题，如果一国行政机构臃肿、人浮于事、效率低下时，经费开支自然会增加。

（三）社会性因素

社会因素包括人口、就业、医疗卫生、社会救济、社会保障以及城镇化等因素，这些因素都会在很大程度上影响财政支出的规模。发展中国家人口基数大、增长快，相应的教育、卫生保健、社会保障、失业、贫困救济等支出的增长压力较大。在发达国家，人口老龄化、公众要求改善生活质量，也对财政支出不断扩大提出新的需求。

四、财政支出规模的控制

尽管财政支出的增长与相应的规模扩张已成为政府财政支出中的一个规律性的问题，但由于财政支出本身是政府的主观行为，加上财政支出可能存在超分配的条件，不加约束十分容易失控，并产生严重的不良后果，这使得合理控制财政支出增长与财政支出规模成为一种必要的防范措施。

（一）明确政府的职能范围

经济学界普遍认为，财政支出是由政府的职能范围决定的，这使得科学界定不同时期内的政府职能成为合理确定财政支出规模的前提。由于政府职能的范围是一个变量，受国家制度、经济发展阶段以及众多环境因素的影响，使政府职能范围的确定客观上存在一定的难度。从最基本的方面研究，国家的政治经济制度和所处的经济发展阶段应当是确定政府职能的最基本要素。

对于大多数发展中国家来说，由于政府对经济发展起着非常重要的作用，从而普遍采用了扩大政府财政支出规模来换取经济发展速度的政策，这与老牌资本主义国家当年强调政府干预经济而形成的财政支出增长有不同的时代背景。发展中国家大多是二战后才取得民族独立或开始考虑国家的经济发展问题，经济发展起点低，国民财富积累有限，同时还面临着已被发达国家瓜分完毕的世界市场，如果按照典型的资本主义经济发展道路来实现本国经济的起飞是不可能的。因此，通过增加政府财政支出，直接介入经济发展过程，就成为实现赶超发达国家的必然选择。近二三十年来，许多发展中国家开始引入市场机制，重新调整政府职能，完善了国家投资环境，改善了国民福利，使经济增长速度加快，这也从侧面体现出政府职能范围合理确定的重要意义。

（二）财政支出规模总量的控制

控制财政支出规模的总量首先要建立在科学界定政府的职能范围基础上，但即便如此，仍有可能出现在政府职能范围内的失控，或者说，在政府职能范围内财政支出的弹性是很大的。这一问题的产生在于忽视了经济增长对政府职能实现的基础性作用，如果不顾这一前提来考虑政府的职能范围，将使研究政府职能范围以确定公共支出变得毫无意义。因此，财政支出应该有多大的规模，其增长的总量应该如何确定，从根本上讲要看一定经济发展阶段上的经济总量和增长速度。一般来讲，公共支出的增长速度不应超过GDP的增长速度，失去这个前提，即使政府行为并未超越自身职能范围，也会削弱社会积累，造成财政的超分配，从而不能准确评价财政支出的效果。

（三）财政支出结构增长的控制

在一定的社会政治经济制度下，财政支出结构的确定因不同时期而有差异，这必然是一定时期内财政支出的增长有一定的侧重。正如国家面临战争威胁时，国防支出的增长肯定最为突出。这些较为特殊的原因而形成的财政支出增长在结构上的倾斜，往往会因其他支出的不能削减而扩大财政支出的总量，造成财政的较大压力，因此，不加控制并不完全合理。作为政府来讲，除了如保卫国家安全应付出必要的国防支出外，对在不同时期因各种社会经济因素要求进行的财政支出结构的调整，以及可能带来的不同财政支出结构的增长，都有必要进行科学的测量与比较，并应当在合理确定财政支出规模与增长量的前提下来确定财政支出的结构性增长。在这里，利用财政支出增长的边际效益进行比较是一个可行的方法。

从上述的分析中可以看到，财政支出增长似乎是市场经济国家经济发展中的一条规律。社会主义国家的支出比重在改革以前也呈现出扩张的趋势，改革时期之所以下降，是因为政府在摆脱包得过多、统得过死的局面。一旦经济体制迈上市场经济的运行轨道并达到一定阶段以后，上述下降趋势理应逆转，改革之初财政支出比重下降的趋势可能会在某一时期中止，转而趋于回升，并达到适度水平则相对停滞。我国财政支出占GDP的比重1996年停止下降，1997年已开始有所回升。

五、我国财政支出规模发展变化的特殊性

（1）我国改革开放后财政支出增长的基本特征主要有：我国财政支出占GDP比重运行的曲线呈现先逐年下滑而后又逐年回升的特征，这种发展变化的趋势体现了经济体制转轨时期的特征。

（2）我国财政支出占GDP比重发展变化的原因在于：在经济体制改革前，我国财政支出占GDP的比重较高，这由当时的计划经济体制决定。一方面，实行“低工资、高就业”政策；另一方面，国有企业的利润乃至折旧基金几乎全部上缴国家。体制改革以后，实行了“放权让利”政策，即国民收入的分配格局倾向于居民。这是改革开放以来，财政支出占GDP的比重下降的原因，特别是1998年开始回升较快。