公共物品的提供、生产和定价优化措施

一、公共物品的提供

（一）公共物品的市场均衡

关于资源最优配置的市场原则是否适用于公共物品的生产和消费的问题，是研究公共物品时需要解决的一个前提问题。

图2－1 公共物品市场供给—需求曲线

我们知道，个人需求的市场需求曲线是将同一市场的所有个人需求曲线水平相加得出，而公共物品的市场需求曲线则不同。由于公共物品具有非排他性和非竞争性，所有个人对公共物品愿意支付的价格等于每个个人愿意支付的价格的总和，因此公共物品的市场需求曲线不是像私人物品那样通过水平相加求得，而是通过垂直相加求得，如图2－1所示。d1、d2、d3是公共物品的个人需求曲线，D是公共物品的市场需求曲线。公共物品的市场供给曲线可以由生产公共物品的边际成本曲线所表示，如图中的S曲线，公共物品的需求曲线和供给曲线的交点决定公共物品的均衡价格P和均衡数量Q。

但是，有些学者认为，公共物品的市场均衡分析并没有实际应用意义。因为，公共物品的需求曲线是立足于许多不可能存在的假设条件，因而是虚假的，其中假设条件之一是消费者能够准确地说明他对公共物品价格和需求量的关系，而这一假设显然不符合事实。因此，公共物品的市场均衡问题不可能通过市场上的个人决策方式来决定，必须寻求决定公共物品提供的特殊方式。

（二）纯公共物品的提供方式

公共物品满足社会需要有两个系统：一是市场，一是政府。市场提供私人物品满足私人需要，政府提供公共物品满足公共需要。因而，公共物品的提供方式是确定政府提供公共物品规模和财政支出规模的基本依据。

为什么纯公共物品不能由市场提供而只能由政府提供呢？这是由市场运行机制和政府运行机制的不同决定的。市场是通过买卖提供产品和服务的。在市场上，谁有钱就可以购买商品或享用服务，钱多多买，钱少少买，无钱就不能买。总之，市场买卖要求有精确的利益边界。由于公共物品具有非排他性和非竞争性的特征，它的需要或消费是公共的或集合的，如果由市场提供，每个消费者都不会自愿掏钱去购买，而是等着他人去购买而自己顺便享用它所带来的利益，这就是经济学上所讲的“搭便车”现象。

政府的运行机制和市场的运行机制是截然不同的。政府主要是通过无偿征税来提供公共物品。但是，征税是可以精确计量的，如按率征收或定额征收，而公共物品的享用一般是不可以分割的，无法个量化。每个人的纳税额与他对公共物品的享用量是不对称的，不能说多纳税就可以多享用，少纳税就少享用，不纳税就不享用。尽管财政学界对税收合理负担问题有能力说、利益说，但不可否认的事实是，相对于市场买卖中利益边界的精确性而言，纳税人负担与公共物品享用之间的关系缺乏精确的经济依据，带有模糊的性质。

市场只适于提供私人产品和服务，对提供公共物品是失效的，而提供公共物品恰恰是政府活动的领域，是政府的首要职责。财政学关心的问题，是政府提供公共物品与市场提供私人物品之间的恰当组合，以及政府提供公共物品所花费的成本和代价，合理地确定政府提供公共物品和财政支出的规模。为此，需要加强财政管理，提高财政支出效率，规范公共物品提供的政治决策程序，尽可能减少可能带来的效率损失。

（三）混合物品的提供方式

公共物品分为纯公共物品和混合公共物品两类。混合物品的特征是兼备公共物品和私人物品的性质，既可以采取公共提供方式，也可以采取混合提供方式。混合物品的特征又是由两种原因引起的：一类是具有非竞争性又具有排他性；另一类是由外部效应引起的。

（1）具有非竞争性又具有排他性的第一类混合物品。以一座桥梁为例，桥梁成本可以通过两种方式来弥补：一是由政府税收弥补，免费使用，这是公共提供方式；二是由过桥车辆收费弥补，如同一般商品买卖一样，谁过桥谁交费购买使用权，这是市场提供方式。政府要考虑的问题是从社会角度出发比较两种提供方式何者为优、根据是什么。比较的依据只能是效益和成本。不论采取哪种提供方式，该桥梁提供的社会效益和建筑成本是相同的，可比的是无论征税或收费都会产生本身的成本并可能带来一定的效率损失。征税成本是指征管成本和缴纳成本，税收的效率损失是指因征税而带来的社会福利损失，亦称税收超额负担。收费要设置管理设施和管理人员，要花费成本。另外，由于收费会在一定程度上限制过桥的车流量，在不过分拥挤的情况下，对社会而言产生一部分消费损失，这是收费的效率损失。最终选取哪种提供方式，取决于税收成本和税收效率损失同收费成本和收费效率损失的对比。

（2）具有外部效应的第二类混合物品。这类混合物品，首先要判断外部效应的大小。当外部效应很大时，可视为纯公共物品，采取公共提供方式。例如基础科研成果是一种典型的外部效应物品，而且政府的政策是鼓励付诸应用，一般是采取公共提供方式。其实，多数公共物品都具有较大的外部效应，不过为了提高公共物品的使用效率，并为了适当减轻政府负担，对多数混合物品采取混合提供方式是一种较佳的选择。例如，卫生保健一部分由政府提供一部分向医疗者收费，采取混合提供方式，既可以保障职工和居民的医疗需要，又可以避免病床过分拥挤和药品的浪费。当采取收费方式时，政府所要关心的问题是合理制定收费标准，同时严加管理，避免利用垄断地位滥收费，或提高收费标准，加重居民负担，甚至造成严重的社会问题。

（四）公共物品的提供问题的研究与实践

公共物品到底由谁来提供更符合效率？传统理论认为公共物品是公共部门活动的范围，应由政府提供；其后，公共物品私人提供的研究对此提出了挑战。最早提出私人提供公共物品研究的是科斯的理论。科斯在1974年发表的《经济学中的灯塔》一文中，回顾了英国早期历史上灯塔这种公共物品的供应情况。其贡献在于提出了公共物品是否就一定要由政府提供的问题，从而促使其后许多经济学者展开对公共物品私人供应问题的研究。

在1610—1675年，当时英国的领港工会拥有建造灯塔的特权，向船只收取费用，但并没有建造一个灯塔，而私人却建造了10个灯塔。私人建造灯塔需要向政府申请许可证，得到政府批准授权收费，于是形成了船只收费制度。到1820年，英国公营灯塔24个，私营灯塔22个，到1842年，因私人收费过高又全部收归公营。科斯在当时似乎还没有意识到这里提出了公共物品供给的一个重要理论问题，就是在政府批准授权下的公共物品的私人提供问题，从而带动了其后许多经济学家展开对公共物品私人提供问题的研究。

泰勒·柯文曾对公共物品私人提供问题的可能性进行了多方面的阐述，并提出了值得人们思考和参照的意见。他指出人们支持政府干预的最主要的经济学论据，是市场不可能提供公共物品或无法解决外部性问题，于是公共保健、福利项目、教育、道路等都贴上了公共物品的标签。但他认为，大多数人没有意识到，市场经常采用变化多端的方式解决公共物品供给问题，并列举了许多例证：（1）企业通常通过开发出某种技术，使不掏钱者不能享受到某种物品或服务的好处，从而解决了搭便车问题。比如，有线电视公司对其转播加密没有定购的家庭就不能收看电视。（2）公共物品也可以在人们购买私人物品时由卖主“捆绑”提供。比如，购物街向购物者提供的照明、保安、休息室等，就这些服务直接向每个人收费是不可能的，于是，购物街就通过在这条街上销售的私人物品中增加一定的费用，将公共物品和私人物品“捆绑”在一起来提供这些服务。（3）灯塔是经济学家认为不可能由私人提供的公共物品最著名的例子。经济学家论证说，如果私人灯塔主不能向享受灯塔服务的船只收费，就会出现免费搭车问题。然而，19世纪英国海岸线的灯塔却是由私人拥有的，灯塔主知道，他们不便于直接向船主收费，于是他们将灯塔的服务转让给附近港口的所有者，这就更有利于拥有灯塔的港口所有者吸引船只进入他们的港口。结果证明，经济学家津津乐道的私人不能提供公共物品的案例，并不是十分令人信服的。（4）有些公共物品的私人提供可以通过明晰经济资源的产权关系的办法来解决。比如，一个被污染的湖泊的清淤问题，如果是一个国有湖泊用国家税收清淤便没有理由向公众收费。但是，如果是一个私人所有或者政府批准授权经营的湖泊，所有者或经营者就可以向钓鱼者、船夫、游客等从中获益的人收费。

泰勒·柯文还特别指出，市场供给公共物品的失灵必须和政府供给公共物品的不完善进行一番认真的比较和权衡。政府依靠官僚机构为消费者服务，由于缺乏激励机制，难免效率低下，而且往往掺杂了官员自身的利益。为了显示个人政绩或为了拉选票而滥用权力的例子，不胜枚举。他认为，只要有可能，让私人来供给公共物品，通常要比由政府供给更有效率。

当经济学家正在争论不休仍然没有得出确定结论的时候，世界各国公共物品私人提供的实践已经悄悄地在进行，而且在不断扩展。公共物品私人提供的事实原本早已存在，比如慈善事业，就是公共物品由私人自愿提供的例证，国际的多边援助、我国私人捐助的希望小学等也是如此。在财政学理论中，行政、国防、公安、司法等部门被认为是提供纯公共物品的绝对典型。人们难以想象监狱、警察、法庭这类国家权力的象征性机构交由私人经营管理的后果会怎样，然而，在美国却允许举办“私人监狱”、“私人警察”和“法庭的私有化”。当然，这种做法是和美国的政治经济制度相联系的，其他国家不可以随意模仿。我国随着改革开放的深化，公共物品私人提供的做法正在扩展，如公路的“贷款修路，收费还款”方式、公共项目采取“BOT”方式、吸引外资和私人投资进行污水处理和城市垃圾处理，等等，对缓解我国公共设施建设的滞后状况发挥了重要作用。

二、公共生产

公共物品的提供方式涉及公共物品的生产方式问题，因为公共物品可以是由政府直接组织生产，即公共生产，也可以由私人生产，政府来购买。公共生产是指由政府出资（即由预算拨款）兴办的所有权归政府所有的工商企业和单位。按广义的生产概念，既包括生产有形产品和提供服务的工商企业，也包括提供无形产品和服务的学校、医院、文艺团体，以及政府机关、公安、司法、国防等部门。按狭义生产概念理解的公共生产，在我国就是国有工商企业。为了进一步分析公共物品的提供问题，就有必要对我国国有企业的地位、性质及其和财政的关系进行分析。

我国现在处于并将长期处于社会主义初级阶段，以公有制为主体多种所有制经济共同发展，是社会主义初级阶段的基本经济制度。公有制经济不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分。国有经济在整个国民经济中以及在公有制经济主体中具有特殊的地位，社会主义市场经济是以社会化、现代化大生产为基础，而国有经济是社会化、现代化大生产体系中的核心部分，它控制着国民经济命脉，对经济发展起主导作用。我国社会主义建设特别是经济体制改革的实践证明，单纯从形式上和数量上追求全面国有化，并不符合社会主义初级阶段生产力的要求，也不利于国民经济的稳定、快速、健康发展。国有经济的主导作用，不在于它的数量和比重的大小，主要表现在它的控制力上，要从战略上调整国有企业的布局。目前我国国有企业的覆盖面过宽，整体素质不高，资源配置不尽合理，必须着力加以解决。国有企业需要控制的行业和领域主要包括涉及国家安全的行业、自然垄断的行业、提供公共物品和服务的行业以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。

不同类型的国有企业在国民经济中的地位、作用及同市场的关系是不同的。从和市场的关系看，国有企业可分为竞争性与不完全竞争性两类，不完全竞争性企业又存在提供公共物品的非竞争性和处于基础产业和主导性产业的垄断性的差别。从改革的性质上看，有的企业改革是保持国有制不变，只涉及经营机制的转换，而有的企业改革则涉及所有制结构的调整，即将那些不适于实行国有制的企业转变为集体、个人以及合资等非国有制企业。因而国有企业改革不应采取以完全市场化和竞争化为目标的单一模式，而应是分门别类，采取不同形式，分类改革，分别管理。

（一）提供公共物品的国有企业和单位，采取国有国营模式

（1）提供纯公共物品的部门和单位，典型的有国防、公安、司法、政府行政管理部门和经济管理部门，还包括城镇建设中的公共交通、上下水道、绿化以及基础教育等单位。这些部门和单位基本上是由国家预算拨款，免费向公民提供服务，它的资金来源是国家税收。(www.xing528.com)

（2）提供混合公共物品的企业和单位，如高校、医院、文化团体、自来水和煤气供应等。这些企业和单位是由国家预算拨款创办的，自然应由政府直接控制和管理。但这些企业和单位运行中的资金可以有两种来源：一是国家预算拨款；二是按政府规定的项目和标准向公众收费，因而可以根据不同情况采取不同的管理方式。

（二）垄断国有企业宜采取国有国控模式

垄断性企业包括邮电、铁路、交通运输、能源以及原材料工业等基础设施和基础工业部门，还可以包括支柱产业和高新技术产业。基础设施和基础产业属于“上游”生产部门，为其他生产部门（包括本部门）提供投入品，它们的价格构成其他部门产品成本的组成部分。基础产业和支柱产业以及高新技术产业都是国民经济的命脉，在整个经济发展中具有高度连锁效应和带动作用。我国作为一个发展中国家，政府必须在这些部门中占据支配地位，以便实现资源的优化配置，调节收入分配，保证国民经济的快速稳定增长。显然，这些部门不适于按照完全市场化原则进行改造，应选择国有国控模式。国有国控并不意味着由政府直接经营，而是通过有法律效力的契约关系明确政府与企业间的责权利关系。为了发挥规模效益，应以资本为纽带；通过市场形成具有竞争力的跨地区、跨行业、跨所有制的大企业集团。但是，即使那些适合股份制改造的企业也必须保持国有资本的控制力，尤其要避免外国资本在这些部门拥有控制权。

（三）竞争性的大中型国有企业宜进行公司制改造

竞争性国有企业是指那些由国家投资建成、基本上不存在进入和退出限制、竞争性充分、以盈利为经营目标的国有企业，这些企业主要集中在加工工业、建筑业、商业和服务业，应按“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”原则，分别改造为上市公司、不上市公司和有限责任公司，使企业成为以利润为目标、自主经营、自负盈亏的市场竞争主体和法人实体。

（四）小型国有企业的改革方向是放开搞活

对国有企业改革必须把握战略性改组的策略，抓大放小，集中力量搞好大中型企业改革，尽快把小型国有企业推向市场，使其在市场竞争中求生存、求发展。放活小型企业的形式可以是多样的：以大带小，实行资产重组，鼓励兼并、合资、联合、托管；进行股份制改造，实行股份合作制或改造为有限责任公司；承包租赁和拍卖出售等。

从以上分析可知，公共物品的提供方式和生产方式不是一回事，两者可以形成多种相互交错的组合：有些公共物品是公共提供、公共生产，如政府机关、国防等部门提供的服务属于这一类，这些部门从国有企业购置的办公用品和设备也属于这一类；有些公共物品是公共提供、私人生产，如预算拨款单位从私人企业购置办公用品属于这一类；至于公共生产部分收费或私人生产由政府给予补贴的混合物品，则属于公共生产、混合提供或私人生产、混合提供，等等。

三、公共定价

（一）什么是公共定价

在市场经济中，所有经济行为主体都采取使自我利益最大化的行动，价格成为行为信号，价格机制是实现最优资源配置的主要机制。由于政府也提供大量的满足社会公共需要的“市场性物品”，那么这些物品也涉及同其他商品和服务一样的问题，即价格的确定，这就是公共定价。

从定价政策来看，公共定价实际上包括两个方面：一是纯公共定价，即政府直接制定自然垄断行业（如能源、通信和交通等公用事业和煤、石油、原子能、钢铁等基本品行业）的价格；二是管制定价或价格管制，即政府规定竞争性管制行业（如金融、农业、教育和保健等行业）的价格。政府运用公共定价方法的目的不仅在于提高整个社会资源的配置效率，而且更重要的是使这些物品和服务得到最有效的使用，提高财政支出的效益。

（二）公共定价的一般方法

无论是纯公共定价还是管制定价，都涉及两个方面，即定价水平和定价体系。定价水平是指政府提供每一单位“公共物品”的定价（收费）是多少。在管制行业里，定价水平依据正常成本加合理报酬得到的总成本计算。因此，研究定价水平实质上是研究如何确定总成本。定价体系是指把费用结构和需求结构考虑进来的各种定价组合。

图2－2 自然垄断行业的公共定价

以自然垄断行业为例，说明公共定价方法的选择。自然垄断行业的经营规模一般很大，而且以较低的成本提供全部市场的需要。这些部门随着产量的增加，平均成本（AC）也呈递减的趋势。如图2－2所示。

（1）如令价格Pm＝边际成本（MC），则产出为OA，该部门将蒙受PmcDEF的亏损。

（2）如任由市场定价，则在利润最大化情况下，边际收益（MR）＝边际成本（MC），此时的价格为Pm，产量为OC，而利润为GHIPm。

（3）另一种情形，如以平均成本（AC）定价，平均收益等于价格。此时，价格为Pac，产量为OB，厂商的损益持平，无额外利润可获。

比较三种情况，可知：产量按边际成本定价时的OA＞按平均成本定价时的OB＞按利润最大化定价时的OC。价格的情况正好相反：按边际成本定价时的Pmc＜按平均成本定价时的Pac＜按利润最大化定价时的Pm。

显然，若公共事业部门也按利润最大化的原则定价，此时价格为Pm，而满足社会需要的产量只有OC，它远比社会可能提供的公共事业部门的产量OA要低，这就意味着，资源并未得到充分利用，社会对公共事业部门产出的需要未能得到充分的满足。若按边际成本定价，价格为Pmc，而满足社会需要产量最大，此时，企业处于亏损状态，但却提供了较多的社会需要的基础性产品或服务。亏损的弥补，部分可以通过财政渠道以补贴形式来进行，部分则可通过自身的收费来进行。

由此可见，政府若要既充分提供公共物品，又要提高有关财政支出的效益，就必须适当选择定价方法。根据上述分析，公共定价方法包括平均成本定价法、二部定价法和负荷定价法。

①平均成本定价法是指政府在保持企业收支平衡的情况下，采取尽可能使经济福利最大化的定价方式。从理论角度来看，边际成本定价是最理想的定价方式，但它会使企业出现大量亏损，长此以往，它们很难提供足够的满足社会公共需要的物品，因为财政补贴也是有限度的。因此，在成本递减行业，为了使企业保持收支平衡，公共定价或价格管制要高于边际成本定价。

②二部定价方法是由两种要素构成的定价体系：一是与使用量无关的按月或按年支付的“基本费”；二是按使用量支付的“从量费”。因此，二部定价是定额定价和从量定价两者合一的定价体系，也是反映成本结构的定价体系。由于二部定价法中的“基本费”是不管使用量的多少而收取的固定费，所以有助于企业财务的稳定；由于二部定价法具有“以收支平衡为条件实现经济福利最大化”性质，所以现在几乎所有受管制的行业（特别是电力、城市煤气、自来水、电话等自然垄断行业）都普遍采用这种定价方法。

③负荷定价法是指根据不同时间段或时期的需要制定不同的价格。在电力、煤气、自来水、电话等行业，按需求的季节、月份、时区的高峰和非高峰的不同，有系统地制定不同的价格，以平衡需求状况。在需求处于最高峰时，收费最高；而处于最低峰时，收费最低。