财政职能及其在社会主义市场经济的作用

一、财政职能的内涵

（一）什么是财政职能

关于财政职能的解释或理解目前有两种：一种是把财政职能解释为财政作为一个分配范畴所固有的功能；另一种是把财政职能理解为财政应该承担的职责和任务。西方经济理论和目前我们所说的“转换财政职能”，都是从第二种意义上来理解财政职能的。

（二）财政职能与政府职能

财政是为实现政府职能服务的，财政职能决定于政府职能，是政府职能的经济体现。政府和财政的职能范畴同其所处的经济体制环境直接相关。

在计划经济条件下，政府部门是社会经济活动和资源配置的主体，财政必然处于全面的主导地位。全社会宛如一个大工厂，企业部门财务和家庭部门财务均在一定程度上失去了独立性——企业财务成为国家财政的基层环节，家庭财务则处于从属地位，能力有限，功能微弱。由此形成的财政职能范围大而宽。其集中体现为财政职能延伸到社会各类财务职能之中，包括生产、投资，乃至消费，覆盖了包括政府、企业、家庭在内的几乎所有的职能。

在市场经济体制下，资源配置的基础是市场，而不是政府。只有在市场失灵的领域和市场残缺的情况下，政府的介入才是必要的。这就决定了政府的职能只能是解决市场不能解决或解决不好的事项。

（三）我国财政职能的界定和表述

随着经济体制、财政实践及财政理论的发展变化，我国理论界对财政职能的界定和表述也有一个历史演变的过程。

（1）最初的界定和表述十分简单，仅概括为两种职能，即分配职能和监督职能。

（2）经济体制改革以后，财政职能理论发生重大变化。其突出表现是财政对经济生活的调节作用为人们所重视和正视，在财政职能中增加了经济调节职能。具体界定方法主要有两种。一是三职能或四职能的界定方法：三职能即分配职能、调节职能、监督（管理）职能，四职能即又将分配职能分解为筹集资金的职能和供应（或运用）资金的职能。二是新的二职能界定方法，即将财政职能概括为保证社会需要的职能和经济调节职能。其中，三职能的界定方式曾最为流行。

上述界定方式的特点有以下两个：①从分配和监督职能的具体解释来看，其涵盖的内容很宽，仍带有传统体制的特色。②从逻辑上讲，分配（或筹集资金与供应资金）、保证社会需要都已直接反映在财政概念之中，似与概念同义反复；监督和管理则是财政工作的作用，不应视为财政范畴的固有的功能。也就是说，这些界定方法基本都是囿于财政概念本身来表达财政职能，只是对财政概念的进一步解释。这也是后来有人不同意这些表述方式的重要理由之一。

（3）随着社会主义经济理论的提出和西方公共财政概念引入我国，财政职能理论又一次发生重大转折。最具代表性的观点有三个。

一是仍然将财政职能界定为分配、调节和监督三大方面，但适应社会主义市场经济体制的要求，其具体内容应转换调整：①分配职能方面，主要是排除越位，补进缺位的东西。鉴别财政范围越位或缺位的标准或依据是社会共同需要。不同的经济体制下，财政的职能范围也不同，因此，具体到社会主义市场经济条件下，又必须将社会共同需要这一标准纳入市场特征下来观察。市场不是万能的，市场作用不到和市场失效的领域，就是财政职能的范围。②调节职能方面，要求转变调节方式和调节客体，即从传统的运用各种带有行政性的财政手段、以微观经济主体为直接调节对象的调节办法，转向以市场为直接调节对象的间接调节方式。③监督职能方面，主要是调整监督职能的内容和拓宽监督的视野，即财政监督不能仅局限于全民所有制经济，而应从维护整个社会经济秩序出发，面对各类经济主体的经济活动，一视同仁地进行规范和监督。

二是基本借鉴西方国家的财政职能理论，主要以弥补市场机制的局限性，即从解决市场失灵和市场残缺问题出发来界定财政的职能。由此将财政职能界定为三大方面，即资源配置职能、收入分配职能、稳定和增长（或发展）职能。这意味着凡是市场能够做好的事情，政府和财政都不再插手。

三是在借鉴西方国家财政职能理论的同时，将涉及包括盈利性国有资产在内的分配和管理活动也作为界定财政职能的基本出发点之一，即从公共经济和国有资产经营两个领域来界定财政职能。这一界定方法的基础是鉴于我国目前存在大量盈利性国有资产的现实，主张社会主义市场经济的财政模式应是由公共财政和国有资产财政构成的“双元结构财政”。由此界定的财政职能分为两大部分。一部分是公共财政职能，包括：①保证集中性公共需要的职能；②调节和稳定社会经济的职能；③规范社会分配秩序的职能；④从财力分配和管理方面积极参与政府各项重要决策的职能。另一部分是国有资产财政的职能，包括：①价值管理职能；②调节国家与国有企业利益关系的职能；③国有资产再投资的管理职能。这一界定方法涉及如何理解公共财政概念、国有生产经营是否都要财政来管等一系列重要问题的争论。

上述三种观点中，第二种观点的界定较为清晰、明确，突出体现出了市场经济的要求特征，逻辑上也较为合理，因此目前较为流行。本节即按这种观点讲述我国社会主义市场经济体制下财政的职能。

二、我国社会主义市场经济体制下的财政职能

财政职能是指财政的内在功能与职责。财政的本质决定了财政能否具备某种功能和履行某种职责。市场失灵、市场经济中政府的作用以及政府失灵都决定了财政应当具备何种功能和履行何种职责。

西方传统的经济学家，由于过分相信市场自身的效力，所以不承认政府具有重要的经济职能，并把政府作用限制在很小的范围（小政府、小财政）。现代的经济学家由于正确认识了市场失效问题，所以不仅承认而且高度重视政府的经济职能，并将政府的经济作用大大提高了（大政府、大财政）。现代的政府与市场的关系可以概括为“一缺三调”，即市场缺陷，政府三方面的调节——资源配置、收入分配和经济稳定。发展到现代社会，西方经济学家们对财政职能最权威的划分应首推美国财政学家理查·A·穆斯格雷夫，1959年穆斯格雷夫出版了使他名满天下的经典名著《财政理论》（The Theory of Public Finance），这本书理论体系严谨，以财政职能为中心线索横贯全书，近乎完美地构建了一个统一协调的财政理论框架。在此书中他创造性地将政府职能概括为资源配置、收入分配和稳定经济三大职能。这一分类简洁地勾勒出政府介入经济生活的主要轮廓，被认为是财政经济史上最富有成果的思想之一，并被视为20世纪社会科学中分离与抽象方法的典范。

对我国来说，新中国成立初期财政职能主要有两个——分配和监督；到党的十一届三中全会以后中国进入社会主义经济体制改革的阶段，财政职能分为三个——分配、调节和监督；随着1992年党的十四大确立了社会主义市场经济体制后，财政职能演变为分配、调节、配置和监督。但是，在这里我们给大家提出的是财政的五大职能，包括维护国家、配置资源、分配收入、稳定经济和监督管理。

（一）维护国家的职能——实现政府的政治职能

1．含义

维护国家的职能是指财政具有维护国家机器存在和发展的功能与职责，是市场经济中政府政治作用在财政领域的延续和体现，决定于财政的社会属性（或者说政治性）。

2．目标

财政要保证以物质资料支持国家机器，即政府的存在与发展。也就是说，财政为建立、巩固和发展军队、警察、法庭等政权机构和行政管理机构提供资金的保障，巩固人民专政。

3．存在原因

（1）在社会主义市场经济条件下，财政之所以具有维护国家的职能，在于国家除了实现自己的经济职能之外，还要实现自己的政治职能。这就决定了财政具有从财力方面实现国家政治职能的特定内在功能。随着党和国家的工作重点转移到经济建设为中心的社会主义现代化建设轨道上来，国家的政治职能仍然十分重要，仍然需要国家来保卫生产资料公有制，保卫劳动的平等和分配的平等，维护社会安定，保卫祖国和抵御外来的侵略等。财政具有维护国家的职能，还在于为市场经济的运行提供政权秩序。国家的政治职能和市场自身不能解决的外部条件，正是由财政的维护国家职能来实现和维护的。

（2）国家机器要正常运转，就要依靠人和物，物质资料不断消耗的同时也要不断补偿。国家既不能长期无偿使用人的要素，也不能长期随意使用物的要素。因此，国家机器的存在与运行都需要巨额资金来作为保障。但是，国家本身不进行生产，那么它所需的资金就只能通过财政来筹集。

（3）随着生产力不断发展、技术的不断更新，社会成员对国家运行的质量要求越来越高，这就需要国家的技术装备水平、政府机关的执行者的素质不断提高，因此国家不仅在维持其存在上需要大量资金，同时在国家的发展上更需要投入资金，这也就需要财政进行配合。因此，国家的存在和发展与财政对社会产品的分配和再分配密不可分。

4．实现方式

维护国家机器的存在和发展，必须借助于财政对社会产品的必要扣除，为国家政权提供物质基础。

（二）资源优化配置职能——实现政府的经济职能

1．含义

配置资源的职能是指财政具有通过一定方式，特别是通过资金、财力的分配，引导人才和物力的流向，最后形成一定的资产结构、产业结构和技术结构，促进资源配置趋向帕累托最优状态的功能。

2．目标

保证全社会的人力、物力和财力资源得到有效的利用，通过财政分配最终实现资源的优化配置，以满足社会及成员的需要。由于资源具有有限性，就有必要对社会资源在各种可能的用途之间进行选择，尽可能使一切资源被有效利用，以获取最大可能的配置效益。其实现决定于市场失灵的程度、人们对政府的态度以及对财政配置资源的成本与收益的比较。

3．存在原因

在社会主义市场经济条件下，财政之所以具有配置资源的功能，在于市场存在缺陷而不能提供有效的资源配置。本来，配置资源是市场机制的职能，即市场机制是配置资源的主要形式，市场这只“看不见的手”在配置人力、物力、财力资源方面有着重要的作用，但是市场配置资源是基础性的，而且市场也具有自身的弱点和消极方面，例如生产和消费的供求信息不足、资源的转移受到限制等；市场对生产和消费偏重于内在成本和效益，但从整个社会来考察，不仅应注重内在成本和效益，而且还应注重外在成本和效益；市场只能提供具有市场供求关系的，能够获得直接报偿的商品和服务，而不能囊括社会需要的全部商品和劳务（如公共卫生、行政管理、国防等）。市场的基础性作用及其存在的弱点和消极方面，正是由财政的配置资源职能来调控和克服的。

4．财政配置资源的范围

配置资源于社会公共部门，以提供社会所需要的包括国防、警察、环保、水利、气象等公共产品；配置应由财政承担的部分资源于具有准公共产品性质的教育、医疗、保健等部门；配置资源于具有自然垄断倾向而导致竞争无效的行业和部门，即因存在规模效益递增易形成垄断，导致市场配置无效或低效的如铁路、邮电、电力、公用煤气、自来水等部门；配置资源于基础产业如农业、原材料、交通运输、能源等部门以及具有风险大而又难以预期收益的新兴产业、技术开发等。

5．财政配置资源的方式(www.xing528.com)

（1）直接配置：政府把自身掌握的资源在“内部不经济”等市场失灵领域以及对竞争性、盈利性国有企业进行的投融资，它是再生产内部的配置。这包括一些公共产品的供给、基础产业的投入，以及关系到人们切身利益的相关公共企业。

（2）间接配置：政府通过制定财税政策引导、改变资源流向的一种配置，它可以为再生产提供外部条件。例如：对成本外溢的项目，像制造环境污染的企业进行罚款或征收污染税，使其增加相当的成本；对收益外溢的项目，进行财政补助，使其增加相当的收益，来调节资源配置方向；对易形成垄断经营的企业通过限定价格，但由财政予以补贴来实施干预。总之，恰当运用直接和间接两种配置方式，可以有效地提高财政配置资源的效率。

国家发展和改革委员会2008年3月28日宣布，为提高农民种粮积极性，进一步促进粮食生产发展，国家决定从新粮上市起再次提高2008年生产的稻谷和小麦最低收购价水平，稻谷最低收购价提高9％—10％，小麦最低收购价格提高4％—7％。中央财政增加252．5亿元投入，主要直接补贴给农民，以支持农业和粮食生产。这项政策有利于增加供给，进而有利于稳定市场粮价和价格总水平。

（三）分配收入的职能——实现政府的经济职能

1．含义

分配收入的职能是指财政具有通过对社会产品的占有、使用来调整各参与社会产品分配的行为主体的物质利益关系的功能与职责。客观上说，它从社会再生产中筹集一定数量的物质资料，然后供应安排出去。

2．目标

调整社会经济生活中各方面的分配关系与利益格局，实现国民收入和财富分配的公平合理，调整国家与企业、个人之间，企业和企业之间，个人和个人之间的分配关系，促进社会公平与共同富裕的实现。

3．存在原因

在社会主义市场经济条件下，财政之所以具有分配收入的职能，在于市场机制的缺陷造成收入和财富分配的不公平。本来，分配收入是市场机制的职能，即市场机制是分配收入的主要形式，在生产要素市场上，各要素主体作为分配的参与者，企业和个人分别取得利润（或利息）、租金、工资，以及补贴、福利等，国家则主要以税收、上缴国有资产收益等形式取得收入。但是，仅有这一层次的分配是不够的，因为财政要实现国家的职能，不仅是市场的参与者，而且是市场的调节者；不仅要以生产资料所有者的身份参与分配，而且还要以社会管理者的身份参与分配。就企业和个人而言，市场中讲求效率，但会造成收入分配出现不公平的情况，何况市场机制对没有劳动能力的人不给予照顾。市场的基础性作用及其存在的弱点和消极方面，正是由财政的分配收入职能来调控和克服的。

4．实现方式

财政在分配收入的过程中，主要通过按支付能力原则的税收、按受益能力原则的转移支付，以及上缴国有资产收益等，调整并改变市场机制造成的情况，调节国家与企业、个人之间的分配关系，调节企业与企业之间的分配关系，调节个人与个人之间的分配关系，使之公平合理。

（1）对初次分配进行管理，正确处理政府、资本拥有者和劳工的关系。初次分配最根本的是要解决资本拥有者与劳工的利益关系，平衡这两者关系才能平衡社会总体利益的格局。对不同产业、不同企业实行有差别的税收政策或财政补贴政策，为不同产业与不同企业的生产经营活动提供一个公平的竞争环境，以调整产业之间、企业之间的物质利益关系，并为正确处理企业与劳动者之间的利益分配关系提供指导。

（2）通过个人所得税、财产税、赠予税等税负方式来调整社会成员个人之间的收入分配和利益格局，以促进社会公平。

（3）通过社会保障支出，为社会成员的基本生存和基本权利提供物质条件，以解决市场经济条件下产生的失业、养老、医疗等对社会成员造成的负面影响，保障社会成员的基本利益。

（4）通过中央对地方的转移支付制度调整地区间的利益格局，促进公共产品供给的均等化，并为地区间社会政治经济文化的协调发展创造条件。

（5）通过对公共项目的投资，优化文教卫支出，通过公共财政分配满足社会共同需要，解决社会公共问题。

无论从财政本质看，还是从财政产生与发展角度分析，财政天然就具有分配社会产品或国民收入的功能。如果没有这一职能，财政就失去了存在的必要性及其基础。

（四）稳定经济的职能——实现政府的经济职能

1．含义

稳定经济的职能是指财政具有通过一定方式促进国民经济实现总量平衡，并适度增长的功能与职责。

2．目标

保持劳动力的充分就业、物力资源的充分利用、稳定的物价、有利的国际收支和适度的经济增长。

3．存在原因

在社会主义市场经济条件下，财政之所以具有稳定经济的职能，在于市场存在着缺陷而不能自动调节并稳定经济，以致经济波动的幅度可能愈益变大。稳定经济和经济增长是市场机制的职能，即市场机制在稳定经济和增长经济方面起着基础性作用，市场是能够随“看不见的手”在一定程度、范围、对象、内容方面调节和稳定经济，但是，市场也有其弱点和消极方面，市场经济活动是具有周期的，会出现经济波动的状态，会导致供给和需求总水平的不稳定，而市场竞争又可能受其外部干扰出现竞争不足、不充分的情况。市场的基础性作用及其存在的弱点和消极方面，正是由财政的稳定经济职能来调控和克服的。

4．实现方式

促进经济稳定和增长，主要的任务是调节总供给和总需求的平衡，政府需要通过财政收支、信贷收支、外汇收支和物资供求来配套进行。就财政而言，它是调节总供给和总需求平衡的重要手段。一方面通过累进所得税制度和建立失业救济金等方式发挥自动稳定机制作用；另一方面通过相机抉择机制，在经济滑坡（萧条）时期，总需求小于总供给，财政可通过增加支出或减少税收，或两者同时并举，由此扩大总需求，增加投资和就业。在经济繁荣（过热）时期，总需求大于总供给，财政可通过减少支出或增加税收，或两者同时并举，由此减少总需求，紧缩投资，抑制通货膨胀。总之，通过财政收入和支出的松紧搭配，相机抉择，决定和影响总需求和总供给的平衡，决定或影响经济滑坡的阻止和繁荣的持续，使整个经济协调、稳定地发展，并有适度的增长。

（五）监督管理的职能——实现政府的管理职能

1．含义

监督管理的职能是指财政具有通过一定方式对财政资金运动进行监督、控制，对财政资金使用效益进行考核分析的功能和职责，其本质是对财政参与者的有限理性与机会主义倾向导致的非理性行为的抑制性反应。

2．目标

确保财政资金的运动能以最小的代价最大限度地满足公共利益的要求。

3．存在原因

在社会主义市场经济条件下，财政之所以具有监督管理的职能，不仅是政府自我管理、克服政府失灵的内在需要，而且是实现民主政治的根本要求。

4．实现方式

（1）建立与完善激励——约束机制。鼓励权为民所用，反对以权谋私，杜绝首长项目、关系项目，并强化对财政活动参与者的非理性行为的惩罚。

（2）完善财政决策机制，使财政决策公开化、程序化、透明化与科学化，反对长官意志，杜绝财政决策的随意性和暗箱操作。

（3）强化财政决策执行过程中的监控，及时发现和解决财政决策执行过程中的各种问题，比如，强化纳税检查，防止偷税、漏税，以完善税制。

（4）强化对财政决策执行结果的审核，即对财政决策执行结果要进行严格的内部审计和考核。比如，强化对财政支出和财政投资项目的评估，既可以有效地评价过去的财政政策及决策执行效果，又可以为未来的财政决策与决策执行提供经验与教训，防止在财政决策及其执行过程中重蹈覆辙。

（5）加强道德规范建设，在财政领域形成共同的符合社会道德标准的价值观、权力观、地位观和道德观。比如，建立《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》、人民检察院监察工作条例等规章制度，以规范、引导公务员、官员的工作。

在市场经济条件下，财政具有维护国家、配置资源、分配收入、稳定经济、监督管理的职能。其中，维护国家的职能是市场经济中政府的政治作用在财政领域的延续与体现，最终目标是维护政府的存在与发展；配置资源、分配收入、稳定经济三大职能是市场经济中政府的经济作用在财政领域的延续与体现，总的目标是克服市场失灵，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，促进国民经济协调、可持续发展；监督管理的职能是弥补政府失灵的内在要求和完善民主政治的要求，其目标是抑制财政参与者的有限理性与机会主义倾向导致的非理性行为，推动财政决策制定与财政决策执行过程的民主化和科学化，提高财政决策制定与财政决策执行的质量。