市场、政府与财政：优化策略及影响

一、市场效率

什么是市场？完整的市场系统是由家庭、企业和政府三个相对独立的主体组成的。要说明市场有与政府之间的关系，需要先从没有政府的市场系统说起，这时市场只有两个主体，即家庭和企业。从经济学的角度来看，市场不仅是商品交易的场所，而且是指在无数个买者与卖者的相互作用下形成的商品交易机制。市场机制的基本规律就是供求规律：供大于求，价格下降，库存增加，生产低迷；求大于供，价格上涨，库存减少，生产增长；通过价格和产量不断的波动，达到供给和需求的均衡。亚当·斯密将市场规律形容为“看不见的手”，认为不需要任何组织以任何方式干预，市场就可以自动地达到供给与需求的均衡，而且宣称每个人在追求私人利益的同时会被这只手牵动着去实现社会福利。

福利经济学的代表人物、意大利的经济学家帕累托，提出了一个被西方经济学和财政学经常引用的帕累托经济效率标准，又称为帕累托最优状态。帕累托最优状态是指这样一种状态：资源的配置无论做任何改变都不可能使一部分人受益而没有其他人受损，也就是说，当经济运行达到了高效率时，一部分人改善处境必须以另一些人处境恶化为代价。市场要发挥最大的效率，要以完全竞争的市场为假设条件。

完全竞争市场（Perfect Competition），又称纯粹竞争市场，是指一种不受任何阻碍、干扰和控制的市场结构，即购买者和销售者的购买和销售决策对市场价格没有任何影响的市场结构。完全竞争市场主要有以下四个特点。

（1）市场上有无数的买者和卖者。由于市场上有为数众多的商品需求者和供给者，他们中的每一个人的购买份额或销售份额，相对于整个市场的总购买量或总销售量来说是微不足道的，好比是一桶水中的一滴水。他们中的任何一个人买与不买，或卖与不卖，都不会对整个商品市场的价格水平产生任何影响。所以，在这种情况下，每一个消费者或每一个厂商都是市场价格的被动接受者，对市场价格没有任何控制力量。

（2）同一行业中的每一个厂商生产的产品是完全无差别的。这里的完全无差别的商品不仅指商品之间的质量完全一样，还包括在销售条件、商标、包装等方面是完全相同的。因此，对消费者来说，购买哪一家厂商的商品都是一样的。如果有一个厂商提价，其商品就会完全卖不出去。当然，单个厂商也没有必要降价。因为在一般情况下，单个厂商总是可以按照既定的市场价格实现属于自己的那一份相对来说是很小的销售份额。

（3）厂商进入或退出一个行业是完全自由的。厂商进出一个行业不存在任何障碍，所有的资源都可以在各行业之间自由流动。这样，各行业的厂商规模和厂商数量在长期内是可以任意变动的。但是在短期内，厂商规模和厂商数量仍然是不可变的。

（4）市场中每一个买者和卖者都掌握与自己的经济决策有关的商品和市场的全部信息。这样，市场上的每一个消费者或生产者都可以根据自己所掌握的完全的信息，确定自己的最优购买量或最优生产量，从而获得最大的经济利益。而且，这样也排除了由于市场信息不畅通而可能产生的一个市场同时存在几种价格的情况。

二、市场失灵与政府干预

市场失灵与政府干预是说明市场与政府及财政的关系的基点。

现代市场经济的基本内涵和特征是市场在资源配置中起基础性作用。我国由计划经济体制转变为市场经济体制，就是要肯定市场的这种基础性作用，肯定市场是一种非常有效率的经济运行机制。但是，市场机制并不是万能和完美无缺的，也有其自身固有的缺陷，这就是经济学上所讲的市场失灵或市场失效。

所谓市场失灵，就是说完全依靠市场机制的作用，无法达到社会福利的最佳状态。它主要包括两重含义：其一是单靠市场机制不能达到优化社会资源配置的目的；其二是对那些以社会目标为主的活动市场无能为力。

既然市场存在失灵状况，经济的运行不能完全依靠市场机制的自发作用，客观上就需要政府的干预和调控，即通过发挥政府在资源配置中的作用来弥补市场缺陷，克服市场失灵，促进社会经济的协调运行。这样，政府的介入和干预就有了其必要性和合理性。而财政正是政府干预和调控的主要工具。

这里要强调的是，发挥政府和财政的作用并非意味着要取代或改变市场在资源配置中的基础性作用或功能，而是为了在弥补市场缺陷的基础上，更好地发挥市场机制的作用，并提高整个经济运行的效率。这就意味着政府干预也并非总是有效的。如果政府干预不仅没有弥补市场失灵，而且干扰了正常的市场规则（或是因为越位，或是因为干预不当），就会导致政府干预失效。

三、市场失灵的主要表现

市场失灵（Market Failure）又称市场缺陷或市场失败，是指由于现实生活中几乎不存在经济学假定的市场实现资源配置的帕累托最优状态所需的前提与条件，因而一些问题不能依靠市场解决或市场解决不好。市场失灵主要包括不能有效提供公共产品、外部效应、市场垄断（不完全竞争）、不完全信息、分配不公平、宏观经济总量失衡。

（一）不能有效提供公共产品

1．公共产品的含义

在经济生活中，一些产品可以通过市场竞争按等价交换的原则取得，并有拥有者获得该产品的全部所有权与使用权，在此情况下，这种具有取得上的竞争性与消费上的排他性[1]的产品通常被称为私人产品。经济学中将私人产品分成两类，即纯私人产品和俱乐部产品。纯私人产品是指那些同时具备排他性、竞争性特征的产品，包括大多数私人产品。此外，还有一类被称为“俱乐部产品”。这是指在某一范围内由个人出资，并在此范围内的所有个人都可以获得利益的产品，如消费合作社等。

除此之外，经济生活中还存在一些物品是我们共同需要的，在同一时间内可以使多个个体受益，这就是公共产品（Public Goods）。

2．公共产品的供给

从公共产品和私人产品两者的消费表现形式上看，对于公共产品的消费无法计算某一个人具体消费的数量，对于公共产品的提供者来说无法获得直接的经济利益，从而出现“免费搭车者”[2]。作为企业和个人都是追求利益的，就使得他们在生产公共产品上缺乏热情和动力，即使有人愿意提供公共产品，也会因为其逐利行为导致公共产品价格上涨，从而使得人们对这类公共产品的需求下降。一些基础设施等公共产品需要巨额资本，也使得个人和一般企业无力承担。另外，公共产品过度使用造成浪费或供给短缺，从而出现英国哲学家大卫·休谟（David Hume）所提出的“公共的悲剧”。早在1740年的时候由大卫·休谟提出这一概念，其含义是指，在一个社会中，如果有公共产品的存在搭便车者的出现就是不可避免的，而如果社会所有的成员都成为搭便车者的话，最终结果是任何人都无法享受到公共物品的好处。

因此，如果单纯依靠市场机制的调节，其结果必然会导致社会所需要的各种公共产品在供应量上的不足。公共产品成为市场失灵的表现形式之一。如何有效地提供公共产品成为政府亟须解决的问题。

（二）外部效应

有效的市场是人们自愿地以货币交换产品或服务，不存在强加于人的成本和收益，生产过程将全部成本与收益内部化（生产者承担全部成本，同时享有全部效益；消费者获得产品或服务）。但现实中存在着根本不发生经济支付的经济交易，这正是我们所说的外部效应。

外部效应是指某一个体在从事经济活动时，给其他个体造成了消极或积极的影响，却没有承担应有的责任或者没有取得应有的报酬的情形。人们将造成的积极影响称为正外部效应，更多地体现在公共产品上，如在上游修建水库则下游的人民则会享受到这种利益，或者说某个个体修建了路灯就会使路过的人享受到照明带来的方便。对于给人们造成消极影响的经济活动称为负外部效应，如城市的污染，就是由于一些重工业企业每天排放污染物，使得城市的空气质量变差，对人们的身体健康带来不好的影响，还有现在日益增多的家用汽车所排放的尾气也给人们的身体健康带来影响，这些负的外部效应都是人们无法拒绝的。在市场经济中对于正外部效应的生产者没有给予补偿，对于负的外部效应的生产者也没有给予额外成本追加，就导致资源配置的不当。

外部效应的历史事件：20世纪初的一天，列车在绿草如茵的英格兰大地上飞驰。车上坐着英国经济学家庇古（A．C．Pigou）。他一边欣赏风光，一边对同伴说：列车在田间经过，机车在田间经过，机车喷出的火花（当时是蒸汽机）飞到麦穗上，给农民造成了损失，但铁路公司并不用向农民赔偿。这正是市场经济的无能为力之处，称为“市场失灵”。将近70年后的1971年，美国经济学家乔治·斯蒂（G．J．Stigler）和阿尔钦（A．A． Alchian）同游日本。他们在高速列车（这时已是电气机车）上见到窗外的禾苗，想起了庇古当年的感慨，就问列车员，铁路附近的农田是否受到列车的损害而减产。列车员说，恰恰相反，飞速奔驰的列车把吃稻谷的飞鸟吓走了，农民反而受益。当然，铁路公司也不能向农民收“赶鸟费”。这同样是市场经济所无能为力的，也称为“市场失灵”。

仅仅依靠市场机制，对于具有正外部效应的物品或服务，由于得不到合理收益而会出现供应短缺；对于具有负外部效应的物品或服务，由于无需支付必要的成本，而难以遏制。可见，通过市场机制难以有效矫正或解决带有外部效应的物品或服务的供给问题，无法使资源配置达到社会最佳状态。

（三）市场垄断

市场垄断（即竞争失效）是指市场主体处于一个可以影响价格的市场地位，一种商品只有一家公司供应，这家公司完全能够控制住这种商品的产量，使这种商品的供应量始终比较短缺，这样就能保持价格始终比较高，从而保住自己的丰厚利润。当该主体以此优势地位牟利时，完全竞争条件受到破坏，就产生市场失灵。例如：假设世界只有一个农民，那么粮食的供应就由这个农民垄断了，这时他就可以生产很少的粮食而卖很高的价格。比方说他可以把粮食的价格控制在1 000元／斤不动，在这个价格下如果市场缺少粮食了，他就往市场上投进一些，如果还有一些粮食暂时还没卖出去，他就停止向市场供应，什么时候这些粮食卖完了，他再生产一些继续供应。在这个价格下，当然只能有少数人才能买得起，所以粮食就成了只有最富裕的人才能享用的奢侈品，其他人只能吃野菜度日。普通人对这样高居不下的价格是干生气而毫无办法。但是市场上也没有绝对的垄断行业，如现在麦当劳和肯德基加起来形成洋快餐垄断；百事可乐、可口可乐加起来形成碳酸饮料垄断；英特尔是处理器的垄断企业；戴尔、惠普、联想加起来形成电脑生产垄断；奥运会独家供应商也属于垄断。

（四）不完全信息

市场完全竞争的一个基本假定是信息是完全的。但是，现实生活中的情形往往不是这样的，信息一般是不完全的。信息不完全既是指绝对意义上的不完全，即无论是生产者（销售者）还是消费者（购买者）其本身只具有有限理性，不可能知道在什么时候、什么地方发生或将要发生什么事情；又是指相对意义上的不完全，即市场本身不能够生产出足够的信息并进行有效的配置，同时获得信息往往是要付出成本的。当市场上的供求双方中一方的信息多于另一方时便存在信息不对称，拥有信息较多的一方会通过道德风险和逆向选择两种途径在与另一方的交易中利用自己的信息优势影响到市场的资源配置效率，造成市场失灵。

“道德风险”和“逆向选择”这两个术语起源于保险行业。道德风险是指，“从事经济活动的人在最大限度地增进自身效用时作出不利于他人的行动”。在市场交易中，道德风险通常表现为由于知情方故意不采取谨慎行为而可能招致的对另一方的损害。比如在保险业中还有一种情况，以财产保险为例，一旦人们办理了保险，他们往往会因此故意地或不自觉地忽视日常的保管工作而让保险公司承担更大的风险。一个人购买了家庭财产保险之后，将不再像以前那样仔细地看管家中的财物了。当出门的时候，他可能不再像没买保险以前那样仔细地检查煤气是否关好、易燃物品的电源插头是否拔下来了等，因为现在如果屋子着火了，他将获得保险公司的赔偿。在这里，保险公司面临着人们松懈责任甚至可能采取“不道德”的行为而引致的损失，所以这种风险叫做“道德风险”。在经济生活中有一个比较典型的道德风险案例，足以说明这一点。

某地盐务部门为打击贩运私盐设立了高额举报费，有一名精明的盐贩子看出有机可乘，便雇车谎称拉饲料，实际装运的是私盐，车开到了有高额举报费的县城后就让车停下，找借口离去，然后给盐务部门打电话举报车主贩盐。通过这种手法，他得到的举报费往往是他每次投入成本的十多倍。设立奖励的初衷是为了鼓励举报，但万万没想到却为盐贩子开辟了一条发财的捷径。

逆向选择则是指市场交易中的一方无法观察到另一方的重要的外生特征时所发生的劣质品驱逐优质品的情形。比方说有一群人想买医疗保险或者人寿保险。其中一些人可能有与生俱来的高风险，比如他们很容易得病，有家族病史，或天生喜欢以比较危险的生活方式生活等；而另外一些人具有与生俱来的低风险，例如家族寿命都比较长，或者很注意有规律的生活。这样的风险信息是个人的私有信息，而保险公司无从获知和观察到。他只能得到诸如年龄、性别、受教育程度等外生特征，这样运作的保险公司，将很可能由于多数的投保人是高风险类型人士而破产关门。比如很容易得病的人才投保健康保险，不容易得病的人不参加保险。平常人们说“选择”，都是往好的方面选。保险公司的上述市场活动带来的选择，“选”出来的是比较不那么好的一群。所以，这种选择叫做“逆向选择”。和逆向选择相关的问题是市场上的供求双方缺乏信息。

以上这四种市场失灵的表现均是指现实的市场不能提供实现帕累托最优的条件，导致市场资源配置低效，不能形成帕累托最优结果。

（五）收入分配不公平

市场机制和市场竞争的目标是实现效率，这就决定了收入的初始分配首先是按要素禀赋分配。由于每个人的禀赋或挣钱的本事不同，参与竞争的条件、实力、能力不同，而且这些不同往往受家庭出身、家庭结构、性别、遗产继承等许多个人不能左右的因素的影响，这样就会产生收入分配结果的不公平，富者越富，贫者越贫，甚至失去基本的生活保障。这种收入分配的不公平会影响社会的安定和凝聚力，也不符合社会的道德观念，因而也需要政府的干预，以实现收入分配的公平。

社会公平是一般社会价值取向的组成部分，相应的公平观是承认贫富差别的共同富裕。但是由于社会制度、先天条件、后天环境等多种因素的影响，社会成员在进入市场时就是不平等的，市场可能会产生令人难以接受的收入水平和消费水平的巨大差别。通常，作为市场的主体，都是相互独立和相互区别的利益主体。市场体现等价交换原则，凭借资本所有权、土地所有权、劳动力所有权对收入进行分配。但是收入分配与个人的智力、财力、体力、机会等禀赋相关，所以市场在个人收入分配方面最多只能保证有一个公平的过程，但不能矫正因初始禀赋不同带来的收入分配不公平。同时，商业欺诈、意外事故也会导致收入分配的不公平。因此，在市场经济竞争机制的优胜劣汰的作用之下，市场交换过程只能在既定的收入分配格局下实现资源的有效配置，却无法改变原有的收入分配格局，竞争性的市场可能会带来很不公平的收入分配结果，造成社会贫富差距过大的状态。

国际社会中通常用洛伦兹曲线和基尼系数衡量一个国家或地区的收入分配是否公平。

洛伦兹曲线由美国经济学家洛伦兹提出，这是指在一个总体（国家、地区）内，以收入获得者（最贫穷的人口计算起一直到最富有人口）在总人口中的百分比对应各个人口百分比的收入百分比的点组成的曲线。它用以研究国民收入在国民之间的分配问题，以及比较和分析一个国家在不同时代或者不同国家在同一时代的财富不平等问题，该曲线作为一个总结收入和财富分配信息的便利的图形方法得到广泛应用。

在图1－1中，正方形的底边即横轴代表收入获得者在总人口中的百分比，正方形的左边即纵轴显示的是各个百分比人口所获得的收入的百分比。如果所有收入都集中在一人手中，而其余人口均一无所获时，收入分配达到完全不平等，洛伦兹曲线成为折线OHL，这说明社会中只有唯一的一个家庭拥有100％的社会财富，其他家庭则一无所有。另一方面，从坐标原点到正方形相应另一个顶点的对角线为均等线（直线OL），即收入分配绝对平等线，代表社会财富绝对平均地分配给所有家庭。这两种情况在现实生活中一般不存在。一般来说，一个国家的收入分配，既不是完全不平等，也不是完全平等，而是介于两者之间。也就是说，实际收入分配是一条曲线，即洛伦兹曲线（弧形曲线OL），它不是折线OHL，也不是45°线OL，而是像图中这样向横轴突出的弧线OL，尽管突出的程度有所不同，但洛伦兹曲线都在均等线的右下方。一般来讲，洛伦兹曲线反映了收入分配的不平等程度。洛伦兹曲线的弯曲程度有重要意义，弯曲程度越大，收入分配越不平等，也就是说，当曲线越靠近折线OHL时，社会财富的分配则越不平等；反之，弯曲程度越小，当曲线越靠近对角线OL时，社会财富的分配越平等。

图1－1 洛伦兹曲线

基尼系数，或译坚尼系数，是20世纪初意大利经济学家基尼根据洛伦兹曲线所定义的判断收入分配公平程度的指标，用以衡量一国贫富差距的标准，即在全部居民收入中，用于进行不平均分配的那部分收入占总收入的百分比。从图1－1中可以看到，图中的对角线和实际的洛伦兹曲线围成的面积占三角形OHL面积的比例（A区域）的大小就是基尼系数。显然，基尼系数最大为“1”，表示居民之间的收入分配绝对不平均，即100％的收入被一个家庭全部占有了；最小等于“0”，表示居民之间的收入分配绝对平均，即人与人之间收入完全平等，没有任何差异。但是，这两种情况在现实生活中一般不会出现，因此基尼系数实际数值只能介于0—1。如果个人所得税能使收入均等化，那么，基尼系数则会变小。联合国有关组织规定：若低于0．2表示收入高度平均；0．2—0．3表示比较平均；0．3—0．4表示相对合理；0．4—0．5表示收入差距较大；0．6以上表示收入差距悬殊。基尼系数是反映居民之间贫富差异程度的数量界限，可以较客观、直观地反映和监测居民之间的贫富差距，预报、预警和防止居民之间出现贫富两极分化，因此得到世界各国的广泛认同和普遍采用。近几年来，我国的基尼系数在0．43—0．47，原因主要在于城乡贫富差距过大。

对整个社会来说，要实现资源配置的最佳状态是必须考虑社会公平因素的，如果社会不公平超过人们的心理承受能力，将导致社会不稳定，甚至引发社会冲突，从而破坏社会经济，经济效益也不复存在。因此，基尼系数能为政府通过公共产品供给和公共支出的调整来促进社会公平的实现提供一个基本依据。公共产品的有效供给也必须考虑社会公平的因素。

（六）市场不完全

市场无法有效提供的物品不仅仅是公共物品和有外在效益的物品，还有许多物品市场也无法提供或无法充分提供。此时则存在市场不完全的问题。

如在保险方面，很多重要的风险保险及由政府行为引起的风险的保险（如失业会受到政府宏观政策的影响），市场不能提供或不能充分提供。

有些投资巨大、获益周期长及高风险的产业，私人部门不敢贸然经营（如大规模钢铁企业、某些高新技术产业等）。这些领域也是需要政府介入的。

（七）偏好不合理（优值品、劣值品或优效品、劣效品问题）

个人偏好的合理性是市场竞争结果合理性的前提条件。但在现实市场中，并不是每个人的要求、愿望都是合理的。可能某种产品给个人带来的利益较大，但消费者本人并未意识到这一点，只是给予它较低的评价，即只有在低廉的价格下才愿购买；或者相反，某种物品给人们带来的好处并不大，甚至有害无利，但消费者却给予较高的评价，愿意以高价购买。

我们把消费者的评价低于合理评价的物品称为优值品或优效品（如教育，有人不愿为子女上学付出代价，导致学龄儿童弃学经商等）；将消费者评价高于合理评价的物品称为劣值品或劣效品（如吸烟、购买毒品等）。

（八）失业、通货膨胀和经济波动

宏观经济波动是市场失灵最显著的证据，它不以人们的意志为转移而存在。在经济史上，宏观经济失衡的各种较为明显的表现，即过度通货膨胀（表现为大多数商品和劳务的价格在一段时间内连续普遍上涨，使固定收入者的生活水平、储蓄者的存款实际价值下降；成本推动型的通货膨胀还会引起产出和就业的下降；超级通胀则可能导致经济崩溃）、高失业率以及周期性的经济萧条（经济萧条导致存货积压，价格下降，产出减少，失业率增加）和危机等问题，它们充分验证了自由放任的市场经济在解决宏观经济失衡问题上的无能为力。由于市场存在一定的盲目性，使国民经济运行出现高涨→衰退→萧条（危机）→复苏的周期性波动，往往导致社会生产力的巨大破坏，甚至出现经济停滞和社会不稳定等严重问题。

总之，市场机制的自发作用是有盲目性的，从而不可避免地造成失业、通货膨胀和经济波动。另外，市场主体为实现利润最大化而追求技术进步和节约劳动力成本的行为也可能导致失业现象。

按照古典经济学家的观点，市场也可以对经济波动进行调节和矫正，但其是一种事后调节，是采用经济危机的方式，对社会经济的破坏太大，代价太高。因此，也需要政府对此进行干预和宏观调控，以保持国民经济的稳定和发展。

四、政府的经济作用(www.xing528.com)

市场经济中政府有以实现社会政治稳定、政府自身存在与发展等为内容的政治作用。同时，因为市场存在以上这些方面的失灵，政府还要发挥其经济作用进行适当的干预，而作为直接计划配置资源手段的政府财政，必须介入和参与帮助政府克服和纠正市场失灵，并且通过自身的收支活动服务和支持政府的这类干预活动。以下分别从市场失灵的各个方面讨论政府的经济作用。

（一）矫正市场失灵——经济作用

1．提供公共产品

解决公共产品问题的最重要方式就是财政。一方面，从公共产品的供给上看，需要由政府直接参与提供，这就需要由政府财政予以资金上的支持；另一方面，针对公共产品所固有的、通过市场方式所无法有效解决的“免费搭车”现象，政府可以运用政治权力，对公共产品的需求者——社会公众课征税收，取得财政收入，并由此而获得公共产品的价值补偿。

2．正确对待外部效应

政府可以通过行使公共权力，把外部性的成本和收益内部化，使外部性的生产者要么承担成本，要么享受收益。财政在解决外部效应问题时的一般做法有以下六种。

（1）对从事具有正外部经济效应的产品的生产经营，予以财政补贴或减免税收等形式，使该产品的个人收益能够与其所产生的社会效益对等，鼓励该产品的生产经营者将生产经营规模扩大到正常水平，克服社会在该产品上配置过少的弊病。例如：我国近几年对农村接受义务教育的学龄儿童实施的“两免一补”政策（是指近年来我国政府对农村义务教育阶段贫困家庭学生就学实施的一项资助政策。主要内容是对农村义务教育阶段贫困家庭学生“免杂费、免书本费、逐步补助寄宿生生活费”。这项政策从2001年开始实施，其中中央财政负责提供免费教科书，地方财政负责免杂费和补助寄宿生生活费）。

（2）对从事具有负外部经济效应的产品，一方面对其生产经营行为征税，使该产品的生产成本提高，以克服该产品在生产经营时由于企业或个人负担的社会成本过低，而导致社会资源过多地配置到这类产品的情况；另一方面，政府可以通过罚款等行政手段或法律手段对负外部效应进行严格管制。例如：每年的9月22日为“世界无车日”，就是为了降低汽车尾气污染，成都自2001年成为中国第一个举办无车日活动的城市以来，据统计无车日一天可以降低污染两成至四成。另外，对化工厂、造纸厂等可能排放污染物的企业，政府向其征收污染费或污染税，从而约束或改变污染物排放企业的负外部性行为。

3．反对垄断，鼓励竞争

政府对于市场垄断的干预，要根据具体情况采取不同的政策手段，包括法律手段、行政手段和经济手段等。政府会制定和实施反垄断法、在垄断行业建立多个相互竞争的公共企业、对垄断行业的企业进行分拆和管理以及专利保护法案来改变垄断状况。财政作为重要的经济政策工具，是其中重要的参与者，这主要表现为财政在克服因自然垄断而引起的市场失灵方面所起的重要作用。

所谓自然垄断，是指某一行业由于在生产上具有规模报酬递增的特点，因此，为了避免由于无谓竞争而引起的经济资源浪费，在某一地区只需要由一家企业进行独家经营的垄断局面。这类情况通常存在于供水、供电、供热、供气、电信、铁路、市内交通等部门。与其他市场垄断不同，对于自然垄断行业来说，竞争反而会造成低效率。这样，需要由政府出面，对具有自然垄断性质的行业进行市场准入限制，维持其独家经营的局面。但同时，为了避免该行业依靠其垄断地位进行牟利，政府又需要对其服务收费制订标准，实行限价政策。进一步说，由于自然垄断行业大多与居民的日常生活和生产有着密切的关系，因此又都具有一定的公共服务性。这样，政府出于提供社会福利方面的考虑，通常对自然垄断行业的服务制订较低的价格，当企业的生产经营只能获得低利、微利时，企业和行业的发展往往需要依靠财政贷款的支持，而企业的亏损则需要财政补贴来弥补。

4．控制风险和不确定性

政府控制风险和不确定性的核心目标是努力保证市场供求双方关于交易对象的信息是充分的、完全对称的。政府主要通过消费者权益保护法、产品广告规范、直接提供有关产品安全和健康带来风险的信息以及发展教育，提高人们对信息的甄别能力。当然，只有接受了更高的教育，才会提高我们对事物正确的判断。

5．促进社会公平

在市场经济条件下，解决社会分配不公问题，一般要依靠财政手段进行。其主要做法是：通过征收个人所得税、财产税和遗产税等，大幅度削减高收入阶层的收入和财产；同时通过实行社会福利政策，为低收入阶层提供各种补助和津贴，如社会保障支出、医疗保险等，把财政资金转移给社会低收入者。这样，在社会福利分布的高峰和低谷之间，通过削平峰尖、填补谷底的办法，缩小收入差距，缓解分配不公的状态。当然，各国政府往往还通过制订最低工资标准等方法，在一定程度上防止贫富悬殊状况的出现，但无论是在广度还是在深度上，其在解决社会分配不公方面所起的作用是远不及财政手段的。政府通过这些再分配工具，可以对参与收入分配的各利益主体关系进行调节，使利益主体之间的收入分配差距保持在合理范围之内，实现收入公平分配的目标。当然，政府在调节收入分配差距的同时，要正确处理公平与效率的关系，避免出现平均主义倾向，就是要避免不考虑个人能力差异和贡献大小，片面追求收入分配结果的平均化，防止出现经济效率丧失、最终阻碍社会福利水平提高的现象。

6．维护经济稳定

对宏观经济实施间接调控，是市场经济中政府经济干预职能的一个重要内容。为了熨平经济波动，解决宏观经济失衡以及由此而直接导致的失业、通货膨胀和经济剧烈波动等后果，政府通常必须运用多种政策手段进行干预，而财政政策与货币政策则是其中最基本的两大政策工具。当社会总需求明显超过总供给（经济过热）时，政府财政可以通过减少支出，压缩政府需求，或增加税收，减少非政府部门需求，以抑制社会总需求；当社会总供给明显超过总需求（经济萧条）时，政府财政可以通过增加支出，增加政府部门的需求，或通过减少税收，扩大非政府部门的需求，以刺激社会总需求；如果社会总需求与总供给大体平衡，只有间接调控社会的就业状况、通货膨胀上涨的幅度和外汇收支的平衡状况等，才能尽可能地维持国民经济的稳定发展。

（二）政府干预市场的手段

针对市场失灵，政府发挥其经济作用，对市场进行干预的手段主要有三种。

1．行政法律手段

行政法律手段包括：制定规制市场和经济主体行为的法规，规范市场行为；制定发展战略和规划，引导和调节经济运行；直接采取行政手段，如规定产品价格、实行公共管制、命令造成污染的厂商停产或限期治理等。

2．组织公共生产

组织公共生产即由政府出资（财政预算拨款）兴办所有权归政府所有的工商企业和单位，提供市场不能提供或提供不足的物品。

公共生产、公共物品、公共提供并非一回事。

3．经济政策

财政政策是主要的经济政策手段之一。

上述三种手段，都在不同程度上与财政有关。行政法律手段，也包括财政法规在内。组织公共生产本身即由财政出资。财政政策手段则更不用多言。这就具体说明了社会主义市场经济下财政存在的必要性。

（三）政府干预失效

市场失灵需要政府干预，但政府干预也并非总是有效的，政府机制同样存在缺陷和干预失效问题。由于二战后一段时期内一些西方国家政府对经济过度干预造成了不良后果，目前在西方理论界政府失效是比市场失效更受关注的一个问题。

1．政府失效的含义

政府失效是指市场经济中的政府并非万能的，政府矫正市场失灵的措施也未必一定“灵验”，相反，其经济作用是有限的，或者说，政府失效是指政府对市场失灵的矫正不能完全达到资源配置的帕累托最优结果，不能确保公平。

2．政府失效的表现和原因

美国经济学家布坎南提出“政府失效论”，认为政府作为公共利益的代理人，其作用是弥补市场经济的不足，并使各经纪人员所做决定的社会效应比政府进行干预以前更高。否则，政府的存在就无任何经济意义。但是，政府决策往往不能符合这一目标，有些政策的作用恰恰相反。它们削弱了国家干预的社会“正效应”，也就是说，政策效果削弱而不是改善了社会福利。政府失效主要表现在以下两个方面。

（1）政府决策失效。

政府决策失效不是指政府决策完全错误或完全失去作用，而是指政府决策不会尽善尽美，可能是决策低效，也可能是失效，即政府在既定约束条件下的选择并非一定能达到资源配置的帕累托最优结果。

决策规则的缺陷将导致政府决策低效或失效。在我国决策的规则一般是一致同意规则和多数同意规则。一致同意规则实质是一票否决制，该规则是最符合维护共同利益要求的规则，但一致同意规则很难实施，原因是政府决策参与人有不同的偏好，难以达成一致意见，即使达成一致意见，其成本也是十分巨大的。多数同意规则是政府决策普遍采用的决策规则，但无论是简单多数同意，还是比例多数同意并不必然有效。原因在于：一是在对两种以上的方案进行选择时可能出现循环表决，循环表决不可能有最终结果；二是为了消除循环表决使决策有结果，便有可能规定表决程序，这样就会因决定表决程序的权力是决定表决结果的权力，从而谁决定程序谁就决定决策结果；三是多数同意规则不能反映个人偏好，特别是我们的多数同意在现实生活中取决于政府决策参与人是否进行了广泛深入的调查研究。

政府决策参与人的动机导致政府决策低效或失效。代表政府行使权力的是由人组成的，但是每个人都有自己的目标效用，个人的理性与集体理性不完全一致，因此政府决策并不一定有效。

利益集团的存在导致政府决策低效或失效。利益集团通常是指那些有某种共同目标并试图对政府决策施加影响的有组织的实体。他们往往使得政府的决策不能完全维护公共利益。

政府的有限理性也会导致政府决策的低效或失效。政府有限理性的核心是指政府在经验、信息、理论等方面的不充分，是对个人有限理性的借用和拓展。如政府的一些政策会出现相互冲突、相互摩擦、相互抵消的结果，从而使政府的预期目标难以实现，还有一些政策可能会对市场产生难以预料的负面作用。

（2）政府决策执行失效（管理失控）。

政府决策执行失效是指政府决策执行过程和结果的低效或失效。政府政策的贯彻执行需要依靠政府和有关机构，而这些机构都是由各个机构和各层官员组成的，无论政府机构还是政府官员，都有其特定的行为目标，如政治稳定、长治久安等“政绩”。

一方面他们是政府政策的执行者，拥有一定的行政权力；另一方面他们又是具有自身利益和偏好的个人，在执行过程中就会出现利用权力将自己的意志强加于某项决策的执行中。虽然在实践中，人们设置了各种监督机制来约束政府管理人员，使其为社会服务，但监督信息的不完备使得监督失去有效性。也有的利用政策执行的监管能力的不足，形成“上有政策，下有对策”。因此，这种“长官意志”或政府行政权力的随意使用，以权谋私，假公济私，贪污腐化等非效率因素不能得到有效的控制，从而降低了政府机构的效率。

在这些政府失灵的表现中，特别要提到的是“寻租行为”所导致的政府失灵。

寻租（Rent－seeking）中的租，即租金，也就是利润、利益、好处。寻租，即对经济利益的追求。根据寻租理论的鼻祖美国经济学家克鲁格的定义和阐述，寻租是指人们凭借政府保护而进行的寻求财富转移的活动。寻租的根源是政府，它的主要特征是不经过相应的生产劳动而将社会公众财富转移到一部人手中。寻租从根本上是与劳动和公平原则相违背的，也是对公共资源的侵害和浪费。这里所说的主要是权力寻租，就是某些人利用自己手中的权力，“租给”他人使用，以获得非法利益的行为。

从政府的角度来看，权力租的形成包括被动和主动两种情况。例如，现今各城市对出租车牌照的数量限制，在某种意义上具有一定的客观性。而一些地方政府在《中华人民共和国行政许可法》（主席令［2003］第7号）之外，新设立了一些不必要的审批事项就属于主动的情况。这种主动形成权力租的活动也被称为政府设租、创租或造租。还有的官员利用手中的权力为个人捞取好处，有的企业贿赂官员为本企业得到项目、特许权或其他稀缺的经济资源。寻租往往使政府的决策或运作受利益集团或个人的摆布，往往成为腐败、社会不公和社会动乱之源。显然，寻租或权力寻租是一种腐败行为，但腐败并不只限于权力寻租。准确地说，权力寻租是发生在政府和私人之间以及经济活动领域的，旨在获取权力租的腐败行为。通常，这种腐败行为属于贿赂。如果行贿方是利益集团或企业，就是商业贿赂；如果只是一些特殊的个人，就是一般的贿赂。如果两个村民因邻里纠纷打官司，其中一方贿赂法官（主动与被动都无关）以谋求偏袒，就不能算作寻租行为，尽管对于法官来说这也是腐败。

总之，政府失效的主要表现：一是政府干预未达到预期的目标；二是虽然达到了干预的目标，但成本太高，造成了资源的浪费；三是未达到干预目标或虽实现了干预目标，同时又产生了未预料到的负作用。

政府失效的原因很多：政府官员也是经济人，并非大公无私；信息不完全或失真，导致决策失误；政府官员滥用权力寻租，谋取私利等。因此，建立公正、廉洁、高效的政府是完善市场经济体制的重要保证。

（四）发挥政府经济作用的不同模式

同是政府调控下的现代市场经济，但由于各国的社会经济需要和具体国情不同，在发挥政府的经济作用时各国有各自不同的选择，从而形成了不同的市场经济体制模式。比如，以美国和欧洲多数国家为代表的“新自由主义”的市场经济模式；德国实行的“社会市场经济”模式；以日本、韩国为代表的市场经济模式，即“亚洲模式”或“东方模式”。

我国的经济体制改革是政府推动下的改革，再加之我国目前所处的历史阶段，不仅存在市场失灵问题，还存在市场残缺，这就决定了在处理政府与市场的关系上需要政府发挥的作用更为突出。但是，决不能由此过分夸大政府的作用，必须大力转变和科学规范政府职能，有效地培育市场，才能建成真正的市场经济。

五、市场与政府的关系

政府与市场的关系是一个历史上争论不休的论题，距今已经超过500个年头。在战乱和经济危机的情况下，天平向政府倾斜；在和平和经济繁荣的情况下，天平则向市场倾斜。即使在美国也是这样，20世纪30年代经济危机之后，又爆发二次世界大战，政府的主导性逐渐加强，50年代以后，尤其是70年代以后，自由市场势力逐渐加强。现在随着“次贷”及“欧债”危机的进一步发展，政府又不得不出来干预经济。市场失灵可能会导致经济矛盾和危机，政府要运用法律手段干预调整解决危机。政府失灵，市场运行将成为无政府、无管理、无法治的混乱状态，市场也将失灵。因此，要正确认识政府与市场的关系，首先应认清市场的主体地位，在经济运行中市场居于主体地位，政府因从属于市场，服务于市场，维护市场秩序而居于次要地位。其次，在市场经济条件下，政府是市场的服务者，为市场提供交通、设施、场地、环境；政府是市场的管理者，维护市场的安全、秩序、卫生；政府是市场的受益者，解决就业，增加税收。最后，市场的运作是按照经济规律和法律法规有机地运行。当今的美国政府手中没有现金只有负债，也没有任何产业资源和自然资源。他们应对危机的办法只有借钱和印刷钞票，而世界各国也只能无可奈何地看着手中的各种债权和美元储备贬值。世界各国政府和人民也只好相信美国政府在借钱和印刷钞票后能够对导致危机的原因有所反思和改良，然后慢慢地消化，而不至于在不远的将来再爆发一次危机，用他们的话叫做“上帝保佑”。

六、政府的行为目标

政府拥有一个递进的目标层次系统，初级目标是解决微观问题，次级目标是达到公平、效率、稳定；政府的存在与发展则是政府行为的终极目标。公平，并不是吃大锅饭，而是要在个人的能力和素质不同的基础上体现公平，是承认贫富差别的共同富裕。效率，包括资源配置效率、收入分配效率、行政办事效率。稳定，包括政治稳定、社会稳定和经济稳定，经济稳定的体现就是充分就业、物价稳定、国际收支平衡以及适度的经济增长。

[1] 排他性是指个人消费被排除在某种物品的消费之外，它与物品的所有权相关。在私人产品的概念下，拥有财产所有权的个人也对产品拥有所有权，只有其本人才拥有享受该产品消费的权利，而不允许受到他人的侵犯。

[2] 免费搭车是指不承担任何成本而消费或使用公共物品的行为，有这种行为的人或具有让别人付钱而自己享受公共物品收益动机的人成为免费搭车者。