人类学视角下的公共管理过程

公共问题是进行公共管理研究的逻辑起点，人类学研究所强调的整体观原则能帮助公共管理主体全面而深刻的识别公共问题；在准确识别公共问题之后，以解决该问题为核心，人类学对“自我”与“他者”的研究，有助于消除公共管理主体的“自我中心主义”，能够使公共管理主体站在“他者”的立场上思考，有助于确立公共管理目标，设计预选方案，抉择公共管理运行方案；公共管理的执行过程就是公共管理主体通过运用各种公共资源，开展规划、组织、协调、沟通、监督等各种活动，实现既定的公共管理目标的动态的过程；公共管理运行方案是否能有效地执行，会受到环境中政治、经济、文化等多方面社会因素和执行主体自身要素的影响，因此，研究影响因素与执行绩效之间的关联程度是保证公共管理方案有效执行的必要条件。在公共管理运行方案执行期间和执行之后，要对整个行为过程和执行绩效进行监督、检查和评价，对公共管理过程中出现的各种问题和偏差进行纠偏和纠错，以确保我们能顺利达成目标(公共管理过程如图10-1)。

(一)公共问题的识别

图10-1　公共管理过程

整体观是人类学研究者基于某一特定社会文化进行研究必须要坚持的重要观点，从人类学的视角来研究公共管理问题，就要置于研究所处的文化体系中去，基于特定文化背景来研究公共管理主体与其他外在条件之间的联系。遵循人类学的整体观原则，任何公共事务既有自身的特殊性，又与其他事务相关联，若公共管理主体只看到事务本身特征而忽视事务之间的关联性，势必会导致对事务的认识出现偏差，因此要求对公共问题的识别坚持整体观原则。

公共问题究竟是什么，如何来界定公共问题的范畴，成为识别公共问题首先要掌握的判断基础。在界定公共问题内涵范畴之前我们需要了解一下与之相对应的一个概念——社会问题。根据社会学家乔恩·谢泼德(Jon Shepard)和哈文·沃斯(Harwin Voss)在《美国社会问题》一文中定义，社会问题是指一个社会的大部分成员和一部分成员有影响力的人物认为某种社会状况不理想状态或不可取，应该引起全社会关注并设法加以改变的问题。公共问题来自于对社会问题的感知与分析，只有通过公共管理主体认定并且进入政府管理议程的那部分社会问题才可以称之为公共问题。与社会问题相比，公共问题有以下基本性质，公共性和广泛性；可知性；动态性；综合交叉性；现实性。基于以上特质，我们将公共问题定义为：当社会公众的需求期望和社会实际状况出现偏差、社会关系出现失调时，产生的涉及公共利益的带有公共性、可知性、动态性、综合性和现实性的，被公共管理主体认定并且进入政府管理议程的那部分社会问题^[10]。

公共问题识别过程是一个公共管理主体对公共问题觉察、界定和描述的过程，总体上包括问题察觉、问题界定、问题陈述三个建构过程。人类学研究者以其敏锐的洞察力和感知能力，能够更好地通过多种传播渠道了解现实中出现的涉及政治、经济、文化等方面的各种社会问题，在觉察到的社会问题中找出属于公共管理范畴的公共问题，将问题进行特定的解释，进而将问题的情景提炼为实质问题，再对挖掘出的实质问题进行分类，为问题的描述和解决方案的制订提供清晰的问题症结脉络。最后，我们要对公共问题进行陈述，要求公共管理主体运用具体精确的语言来建构问题的准确表达。

(二)公共管理运作方案的制订与抉择

现代社会是一个高度分层的社会。上层社会成为国家和社会的管理者，而下层社会往往是被管理者。上层社会的“自我主义中心”思想，在制订公共管理运作方案时常常从自我的立场出发，制定相应的公共政策，在管理实践中往往会做出许多不利于下层社会的行为和活动。上层社会的“自我中心主义”使得政策、项目对目标群体的影响被低估，甚至被误解。此外，公共事务所针对的普通民众，甚至是社会中的弱势群体，如移民、农民工、流浪者、残疾人等，这些“弱势群体”与一般民众在诸多方面会表现出明显的差异性，在需求上会有一定的特殊性。因此与之相对应的公共政策也必须要符合此类群的特殊性，不能将“一般性”的公共政策简单地移植到这些人群中。

人类学的研究有助于把握和认识这类人群的需求。人类学者以农村、少数民族等贫困落后地区的农民、妇女等在社会上处于弱势的群体为研究对象，他们对这些社群的社会文化有着较深的了解，能够从研究对象的角度出发，看待当地的社会和文化。人类学家通过参与观察，能深入到这些群体的生活中，长期的相处与观察，能更好地把握这些群体的社会生存状况和需求，通过将这些信息反馈给公共管理主体，来制定适宜的政策^[11]。

以人类学调查研究所反馈的信息为参考，设计预选方案，进而抉择公共管理运行方案。公共管理运行方案的制订首先是以目标为导向，针对公共问题，确立组织目标涉及对公共问题的价值分析。目标设定要遵循：(1)公共性原则，公共目标的确立应围绕公共利益的实现展开，不能以个人或部门利益为目标诉求，兼顾公平与效率；公共目标；(2)合法性原则，公共管理目标应始终在法律允许的范围内，不能与现行法律法规相触；(3)可行性原则，目标不能忽视其在政治、经济文化意识等方面的可行性。(www.xing528.com)

在公共目标确定之后，要根据现有的目标有针对性地设计公共管理的运行方案。公共方案的设计本身是一项科学化的活动，需要各领域具备专业知识的专家参与其中，公共部门需要采取相应的措施整合各领域的资源，保持方案设计与公共管理目标一致。

公共管理运作方案的抉择是指公共决策者运用掌握的内外信息和专业知识，对备选方案进行择优评估，并根据管理目标作出方案修正，最后选择其中最满意的运作方案的过程。根据“最满意”的抉择标准，公共管理的抉择过程应该遵守以下原则：择优性原则、全面性原则、客观性原则和民主性原则。

此外，现代民主政治环境中，公共管理方案的抉择过程不仅仅是政府单方面形式权利的过程，而是政府与公民互动的过程。有效公共管理的重要特征之一就是强调提高公民在公共管理事务中的参与程度，重视政府和公民的互动。因此公共管理运作方案的抉择过程需要建立相应的公民参与机制，进而提高公共管理方案的合法性和合理性，有助于实现政府决策的民主化、公开化和科学化。

(三)公共管理的实施与执行

公共管理的实施步骤通常可归结为准备阶段和具体落实阶段。实施的准备阶段的主要任务是通过整合与公共管理目标实现相关的各种资源，为下一步目标的具体实现提供充分的主观条件和客观条件，主要包括合法性准备、组织准备、思想准备、物质和技术准备等方面。

合法化准备要求政府的每一项公共决策都首先要具备合法性，符合宪法及其他相关法律法规的要求。公共管理方案是为解决公共问题而制订的，在日常管理的组织要求基础上往往需要配备相应的、有针对性的组织机构和人力资源，提供必要的资金及物质资源。具有公共服务意识的公共部门应当选择“主动走出去”，运用各种大众传播工具，树立良好的组织形象，积极与公共沟通，了解民意，从而有助于公共管理方案的实施。

(四)公共管理的评估与预测、纠正和监督

公共管理评估主要是指评估人员按照标准和程序，运用科学的方法和技术，在掌握充分信息后对公共管理方案制订的执行效果进行分析和检查的过程。从效率、效能和公正(资源和利益的公正分配)三方面评估公共管理是否能达到预期的目标。通过评估，有助于公共部门及全社会成员对公共管理绩效信息了解和掌握；有助于检验公共管理过程的效果、效益和效率；可以提供公共管理过程的未来发展方向，优化资源配置^[12]。

人类学通过对人类及其文化的起源、发展变迁规律的探索，总结出了认识事务起源与演变的基本知识。这些知识不仅是对历史现象的归纳与分析，更是对事务未来发展趋势的一种预测。社会与文化预测应用于公共管理中，有助于把握公共事务的发展特点和趋势。社会与文化预测在公共管理领域的应用主要通过社会冲击评估和社会文化分析两种方法来实现的。社会冲击评估关注的是项目或计划的前后两端，评估的目的是确保各类开发计划尽可能的不引起社会破裂。通过对项目实施的社会条件和社会后果进行客观的评价，能最大限度地保证项目和计划的制订不仅符合实际，也能取得最佳效益。而冲击的文化分析则关注的是项目或计划的实施过程的监控、评估和调整，主要针对开发计划的受益者如何反应和如何影响计划方案的问题。冲击的文化分析主要是把开发计划实施过程遇到的阻力减少或消除，从而使开发计划得以顺利地执行与实施^[13]。

对公共管理过程进行纠错和修正首先要以准确地反馈信息为基础，可以利用公共管理评估过程以及社会与文化预测的结果。根据公共管理评估结果，对公共管理方案进行纠正和处理的方式，主要体现为以下几种：(1)对公共管理过程进行评估后，针对发现的过程偏差或执行困难，对执行主体内部组织结构和关系、人力资源、物质和技术资源等进行适当、及时的调整；(2)对公共管理过程中错误的、无效的、过时的公共管理执行采取相关措施予以终止；(3)对公共管理评估结果表明公共管理方案 能实现预期目标、达到预期效果时。公共管理主体可以选择维持现有公共管理方案的执行，但同时应继续对公共管理过程进行评估和监测，及时收集反馈信息^[14]。