环境信息披露与商业秘密保护的协同优化

(一)协调之可能

“在法的创制过程中，认识各种社会利益是法的创制活动的起点，对各种社会利益做出取舍和协调，是法的创制的关键。”[37]环境信息披露制度与商业秘密保护制度的冲突即为环境公共利益与企业个体经济利益的冲突。但商业秘密中蕴含表现为确保维护商业道德和倡导诚实经营、鼓励研究与革新等的公共利益。[38]保护商业秘密含有保护私权和公益的双重价值目标。环境信息披露也有保护私人权益的目的，它可以保证投资者依据全面的信息做出正确的投资决策，维护投资者的合法权益。这体现了环境信息披露与商业秘密保护的实质统一：维护投资者利益和资本市场秩序。[39]无论是积极还是消极的环境信息披露都会给企业带来良性的刺激，即能够引导企业修正经营模式，顺应社会价值取向。而社会价值取向通常受道德标准左右，因此，信息披露能够引导企业自觉遵守商业道德，并激励企业努力寻求减少、消除污染的生产方式或开发环保产品，这同样能实现鼓励研究和创新的目的。因此，两者具有协调的可能性。

理论上，两种制度在最终目标上可以统一，正是在这个最终目标下，各种制度才能多元共存。“法本是利益分化和利益冲突的产物，实质就是利益制度，即保障和维护利益的制度。协调和分配利益是法创制的核心内容，哪些利益应当予以承认和保护，哪些利益应当予以否定和限制，保护和限制的界限在哪里，立法者用确认和分配权利义务的法律形式回答这些问题。”[40]化解环境信息披露和商业秘密保护冲突的关键在于如何平衡，而实现平衡的关键在于商业秘密保密抑或公开的范围和标准，这是发挥两种制度各自作用，消除彼此矛盾的关键。国外已有的经验表明，在环境信息披露过程中商业秘密面临的威胁并没有预想的大[41]，只要采取的协调措施得当，商业秘密保护制度和环境信息披露制度均能发挥各自作用，并能促进彼此完善。

(二)协调之原则

1.公共利益优先原则

权益保护既是一种利益确认，又是一种道德评价。公共利益具有逻辑上的先在性，对初始权利进行配置必须有这样一种机制或“市场”，使得利益相关者都能够表示出他们对权利的偏好或他们对这些权利的相对重要性的判断，而公共利益本身就是一种公共选择或社会选择得以进行的先决条件和前提条件，因此成为一种“逻辑上的先在”。公共利益优先是基于现实的必要。因为公共利益的优先配置能产生制度效用，即它能给社会带来巨大的实际效益。当然，为防止借公共利益之名侵害私人权益，行使公共利益应有严格的限制条件，只要满足该条件，“具体个案中的权利是可以变更的”，但是这种变更必须“不改变或危及改变这种总体的、制度化的权利配置”。[42]

当商业秘密保护和环境信息披露涉及的环境信息在一个较小范围时，保护商业秘密的重要性就凸现出来。反之，所涉及的环境信息在一个较大范围时，环境信息披露的重要性显现出来，此时，应对商业秘密的保护作一定程度的限制，这符合整体效率原则。换言之，商业秘密的保护程度，尚须从社会整体利益的角度进行衡量，保护商业秘密和环境公共利益之间的平衡应遵循公共利益优先原则。如英国2000年通过《信息公开法》在遵循公共利益原则的前提下，详细列举了可不予公开的信息，其中包括损害经济利益的信息。但为保障公共利益，即使是某个信息符合例外情况，对于它是否公开也应该考虑公共利益。保护商业秘密的前提是不损害公共利益。

环境问题为全社会所普遍关注，环境信息公开与环境公共利益密切相关。因此，即使环境信息的提供者以商业秘密为由阻却政府部门公开其环境信息，它还应受到公共利益的制约。加拿大《环境保护法》规定，如果环境信息的提供者向环境部长说明其不予公开的理由成立，但在下列情形下仍要公开该环境信息：第一，该环境信息的公布对环境保护、公众健康或公众安全有益；第二，在重要性上，公布的公共利益高于下列各项：(1)公布可能导致任何物质的、经济的损失或竞争地位的损害；(2)公布可能导致对个人的隐私、名誉或人格尊严的任何侵犯。[43]

2.差别披露原则

环境信息披露制度赋予利益相关者环境知情权，但该权利的实现不能以毫无条件的披露来保障。要求企业对各类环境知情权主体统一披露环境信息不切实际，且不利于保护企业的商业秘密。为兼顾商业秘密持有者的利益和满足不同利益相关者对环境信息的要求，有必要遵循差别披露原则，根据不同的权利主体设置不同的环境信息披露范围。

一般而言，围绕企业这一市场主体有不同的利益相关者，如，投资者、债权人、雇员、政府、消费者及其他社会公众。这些主体对环境信息的要求各异，因此，应在权衡企业利益与相关者利益的基础上，针对不同主体采不同披露标准，这既可最大限度地保障企业的商业秘密，也可以保障不同利益相关者合理的环境信息知情权。比如，对政府部门而言，企业应当全面公开法律法规所要求公开的环境信息。对自愿公开的环境信息，涉及商业秘密的，企业可不予公开；对强制公开的内容，即使涉及商业秘密，企业也应向政府部门公开，再由政府部门依具体情况决定是否向社会公开。在未决定或不能向社会公开的情况下，政府部门负有保密之责。对投资者、债权人采用相关性公开原则，有保留地公开与企业经营相关的环境信息。对雇员而言，为保障其身体健康，应让其充分了解工作环境状况，告知对其身体健康有影响的环境信息及防护措施等。对消费者和其他社会公众而言，如其认为企业的环境行为污染或破坏环境而要求公开相关环境信息时，由企业考虑是否公开。不公开的，公众可基于环境知情权寻求行政或司法救济。

差别披露原则体现了权利限制与反限制的动态调整要求，能使商业秘密持有者的私人利益与环境公共利益在限制与反限制中实现合理平衡。若只是简单地要求企业对所有利益相关者统一公开涉及环境信息的商业秘密，任意扩大范围，则虽然保障了环境知悉权的实现，但却损害了企业的经济利益，使企业丧失竞争优势而退出市场，最终导致整个市场活力的丧失。

(三)协调之前提

商业秘密保护和环境信息披露协调的前提是相关法律制度的完善。基本思路是：在商业秘密法律制度中考虑环境信息的披露；同时，环境信息披露法律制度也要顾及商业秘密保护。

1.基于环境信息披露的商业秘密限制制度

任何权利(益)均非绝对，商业秘密持有人在行使权利时，应遵守社会公德，不得危害社会公共利益。因此，法律往往基于公共利益对商业秘密保护加以限制。如，根据英国的《法律委员会关于保密义务的法律草案》第11条的规定，在违反保密义务的诉讼中，被告如能证明因涉及公共利益而披露或使用秘密，或原告未能说服法庭被告披露或使用秘密所涉及的公共利益小于恪守信息秘密义务涉及的公共利益，则被告对原告不负责任。[44]

加拿大的《统一商业秘密法草案》将为公共利益披露、使用商业秘密作为免责的抗辩理由之一。该草案第10条第1款规定：“在披露和使用商业秘密的任何诉讼中，如果被告行为符合下列要求，将不承担责任：……根据商业秘密的性质，披露或使用所具有的或将会具有的公共利益超过了保护商业秘密的公共利益。”《美国统一商业秘密法》(1985年)规定，基于公共利益的例外，可以因支付合理的使用费而拒绝给予禁令救济。《俄罗斯联邦商业秘密法》(2004)第10条第6款规定：“商业秘密制度的目的不得与宪法和道德原则的要求相抵触，不得损害他人的健康、权利和合法利益，并不妨碍国防和国家安全。”[45]

这些法律均未明确指明环境利益是否属于公共利益。“公共利益”的含义非常丰富，不同的国家对其理解各不相同。根据专利强制许可制度中关于“公共利益”范围的界定(详见7.1.2有关“公共利益”的论述)，大体可得出环境利益应属于公共利益的结论。

本书认为，环境利益理应属公共利益的范畴。相较其他因素而言，环境利益更符合公共利益的属性。环境乃人类生存之基，环境利益超越国界和意识形态，是一种真正意义上的公共利益。环境利益与每个公众密切相关，它直接关系到公众的生命、健康和财产等利益。因此，基于环境公共利益的考量，应对商业秘密保护加以限制。应注意的是，公共利益往往成为公权力滥用的庇护伞，因此，多大的环境利益属于公共利益，需要综合考虑多种因素。

总之，法律应肯定商业秘密持有人前期的劳动、资金或技术上的投入，赋予其垄断地位，但当商业秘密持有人滥用垄断地位侵害公共利益时，应建立强制性信息披露制度，在公众与商业秘密持有人之间寻求利益的平衡。[46](www.xing528.com)

目前尚无统一的商业秘密法，现有保护商业秘密的相关法律制度亦无基于环境利益对商业秘密保护加以限制的规定。我国在制定商业秘密法时，应考虑在其中规定环境信息披露。行政机关和司法机关在处理涉及商业秘密保护和环境信息披露的纠纷时，在暂无明确法律规定的情况下，可根据权利不得滥用、公共利益优先等原则对商业秘密加以必要限制。当然，基于利益平衡的考虑，披露涉及商业秘密的环境信息时应给予商业秘密持有人必要的补偿。

2.环境信息披露中应考虑商业秘密保护

商业秘密法律制度对公众环境利益予以必要尊重的同时，环境信息披露法律制度中也应考虑保护商业秘密。因此，通常各国信息公开法以及环境信息法中都规定，若信息公开涉及商业秘密时，不允许向公众公开。如《德国环境信息法》第8条规定，商业秘密未经授权不得披露。涉及商业秘密的环境信息如经权利人同意可以公开。不同意公开的，须向公开环境信息的政府部门说明理由。加拿大《环境保护法》第52条规定，如环境信息构成商业秘密的信息，环境部长可以决定不公开环境信息。德国《联邦化学品法》和《联邦污染控制法》也规定了对商业秘密的保护：企业提供的数据，登记机关工作人员未经企业的授权或法律规定的行政机关的授权，不得公开，否则构成侵权。[47]

我国环境保护总局通过的《环境保护行政许可听证暂行办法》(2004年)第10条规定：听证主持人在听证活动应保守听证案件涉及的商业秘密。《政府信息公开条例》(2007年)第14条第4款规定，行政机关不得公开涉及商业秘密的政府信息。《水污染防治法》(2008年修订)第27条规定，检查机关有义务为被检查的单位保守在检查中获取的商业秘密。环境保护部审议通过《限期治理管理办法(试行)》(2009年)第7条第2款规定，环境保护行政主管部门不得公开涉及商业秘密的政府信息。

由上可知，环境信息公开的内容原则上不得涉及商业秘密。企业以商业秘密为由请求不公开时，应说明理由。当然，即使构成商业秘密，在涉及环境公共利益时，也并非绝对不予公开。如美国政府出于对健康和环境的考虑，有时要求权利人公开商业秘密，要求食品生产者在其产品上准确注明成分名称。[48]《联邦杀虫剂杀真菌剂灭鼠剂法案》(FIFRA)，要求披露杀虫剂的内容及其他大量信息。[49]我国《政府信息公开条例》第14条规定，行政机关不得公开涉及商业秘密信息，但行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，可以公开涉及商业秘密的政府信息。《环境信息公开办法(试行)》要求超标超总量排污的企业不得以保守商业秘密为由拒绝应公开的环境信息。

(四)协调之途径

商业秘密保护和环境信息披露之间的冲突，往往是由享有环境知情权的一方要求环境信息公开而引起，因此协调之途径某种程度上可理解为环境知情权的实现途径。环境知情权是一种积极权利和消极权利相结合的综合体。该权利必须通过义务人履行其义务才能实现，是主体之间“获知”与“告知”双向互动的产物。[50]如果企业或政府应公众的要求和基于自己的社会责任或职责，主动公开涉及商业秘密的环境信息，于此情形，冲突不会产生。但若企业不愿公开涉及商业秘密的环境信息，或政府不作为，冲突便由此而生。主要有三种情形：一是商业秘密持有者与政府之间的冲突；二是企业、社会公众与政府部门之间的冲突；三是商业秘密持有者与社会公众之间的冲突。解决上述冲突的途径大致有行政和司法两种程序。

1.商业秘密持有者与政府之间的协调途径

政府获知的大量环境信息主要通过排污申报登记、环境影响评价、排污许可证颁发、现场检查以及对排污者的排污监测获取。如美国EPCRA(Emergency Planning and Community Right-to-know Act)法案要求企业向联邦环境保护局(EPA)提交的信息包括：化学药品信息、各个生产领域的化学品清单、超过EPA设定的数量限度的有毒物的排放形式等。[51]这些环境信息有些可能构成企业的商业秘密。

如企业以商业秘密保护为由不提供有关环境信息，为此政府可基于行政职权要求企业提供。如《俄罗斯联邦商业秘密法》(2004)第6条第2款规定：“如果商业秘密持有者拒绝向国家权力机关、其他国家机关和地方自治机关提供商业秘密的，这些机关有权依诉讼程序调取。”当然政府部门对获取的涉及商业秘密的环境信息负有保密之责。如政府部门泄密，商业秘密持有者可起诉政府侵权，要求赔偿。如果政府部门认为，虽然是商业秘密，但基于环境公共利益仍需公开的，在公开之前，应书面通知商业秘密持有者；商业秘密持有者不服的，可向作出决定的政府部门的上级机关申请复议，对复议决定不服的，有权向法院提起诉讼。复议程序非为起诉的前置程序。

如企业依法向环保职能部门提交相关数据信息时提出保密主张，应在提交时、而非在信息面临披露时才主张，并提交相关证据资料。其所主张的保密信息必须在表格中明确标明其秘密性，否则，政府相关部门将视其为公共信息并可能在尚未预先通知企业的情况下公开该信息。倘若公众欲请求公开属商业秘密的信息，则应有法律规定的正当理由，如该商业秘密对公众健康具有严重威胁或其存在、使用违反相关法律法规。如政府决定公开的，在公开之前，应书面通知商业秘密持有者，如商业秘密持有者不服，其或提请行政复议或直接向法院提起诉讼。诉讼不公开审理，仅由法官和相关行政机关工作人员对被申请公开的信息进行“鉴定”，判断其是否适宜公开，必要时，可请有关专家出具意见。如此，问题大体可得到妥善解决，知情权也不至于轻易成为威胁私人利益的借口。[52]

2.企业、社会公众与政府部门之间的协调途径

政府部门出于环境管理的需要，从企业那里获取的大量环境信息中有些可能涉及商业秘密。此类信息如为政府所获取，其性质就不单纯是私人所持有的保密信息，而且为一种行政信息，公众则可依据相关信息自由法而请求政府部门公开涉及商业秘密的环境信息。于此情形下，应设立严格的程序规则，以保护商业秘密。《美国信息自由法》(Freedom of Information Act)颁布后，当局原本以为来查询信息的主要是新闻机构，结果却发现查询信息的多为企业，且相当数量的查询企业与被查询企业之间具有竞争关系。

基于此，操作程序上可作如下考虑：总的原则是政府不像公开法律法规那样主动公开商业秘密。如果一企业想得到其他企业涉及商业秘密的环境信息，须提出申请，由政府机关审查决定是否对其公开；政府机关一旦认为公开商业秘密可能使信息所有者受损，它有义务通知信息所有方，由双方各自提出自己的主张，政府机关基于双方的主张作出裁决，不服的一方可提请行政复议或直接向法院起诉，如信息所有方主动同意公开，应与要求信息公开者签订知情保密协议，以防止同业竞争者将有关数据和技术秘密商业化使用。

如是公众要求政府机关公开涉及商业秘密的环境信息的，由政府机关根据是否涉及环境公共利益决定公开与否。如果决定公开的，应通知商业秘密持有人，如其不服，或提请行政复议，或直接向法院起诉。如政府机关拒绝公开的，应告知申请人理由及向有关机关提起复议的权利。复议期内未作出复议决定的，或申请人对复议决定不服的，申请人可向法院起诉。复议非为诉讼的必经程序。

如政府机关拒绝或不当提供环境信息造成公众人身、财产等权利损害的，政府机关应承担赔偿责任。1995年《俄罗斯联邦信息、信息化和信息保护法》第24条第1款规定，申请人获得信息请求被拒绝或收到不完整信息的，可以要求获得相应的损害赔偿。又如2001年的罗马尼亚《自由获取公共利益信息法》第22条规定，如果某人认为他的合法权利受到了侵犯，该人可以向法院提起行政诉讼，法院可以强制公共权力机关或公共机构提供申请的公共利益信息，并可以命令支付精神或财产赔偿。这些规定均可为我国政府信息公开法或环境信息披露制度所借鉴。

3.商业秘密持有者与社会公众之间的协调途径

环境问题的特殊性决定了要实现环境法所确立的环境保护目标，单靠政府的环境管理是不够的，还须依赖公众参与。政府不可能收集到企业的所有环境信息，因为，按《环境信息公开办法(试行)》规定，企业是否公开环境信息(除非是超标排放的企业)，基本上采取自愿原则。企业未向行政机关提供或行政机关尚未搜集到的涉及商业秘密的环境信息，应属企业的私人信息，性质上不属于行政信息。于此情形下，公众就不能请求政府公开此类环境信息。如果公众基于环境参与权和知情权要求企业公开此类信息，而企业以此类环境信息涉及商业秘密为由不愿公开的，纠纷便由此而生。在此种情形下，公众可直接向法院提起环境公益诉讼，由法院作出裁判，决定是否予以公开。这种程序设置在有些国家不存在法律上的障碍，但在我国则要完善环境公益诉讼制度。对此问题，本书不作展开。当然，公众也可以先请求有关行政机关作出处理，对其处理不服的，不得以行政机关为被告提起行政诉讼，而是直接以争议对方为被告提起民事诉讼。