自19世纪以来，法释义学的任务主要在于对法律概念进行逻辑分析，建构法律体系，并且将概念体系运用于司法裁判。[152]行政法学的产生与形成基本上沿袭了这种思路建构自己的体系。传统行政法学以行政行为概念为中心建构行政法逻辑体系，通过认识和分析各种行政行为的特征，可以对社会现实中所发生的某一特定行政行为进行推理、归类和定位，从而准确地适用法律。在行政法律实践中，行政机关严格依照释义法学，单纯执行法律。即法律引导行政的规则模式，法律指派行政任务并为其活动范围划定界限，透过对行政组织、行政程序、行政手段的规范以及对行政活动的司法审查实现对行政活动的控制，形成严格的规则模式。可见，行政法学是典型的释义法学。行政法法释义学具有稳定功能、进步功能、减轻负担功能、技术功能、检验功能与启发功能等，[153]对行政法学的发展和行政法治建设起着不可替代的作用。
但公私合作背景下，公私合作行政不再满足于形式合法的要求，公私合作行政行为不再仅是执行法律的规则模式，而是开展以行政目标为导向的公私合作治理，以实现“善治”。行政法除追求依法行政的民主、法治价值目标外，还要追求行政法的效率价值，实现行政目标，即目标模式，目标引导法律规范。法律规范在特定范围内提供行政活动的多种手段，行政机关视具体情况选择最有利于实现行政目标的行政措施，法律赋予行政活动弹性空间，为行政活动提供在范围、程序以及手段上的调控。
公私合作给行政法带来巨大冲击，行政权不再视为一种自上而下的线性过程，行政组织也不再单独对外封闭，大量的非正式行政行为的涌现……这一些现象表明行政法不再仅限于法律制度，也应研究法律发生效力的外部条件。考虑如何运用各种媒介以确保公私部门的合作能够圆满实现，并形成法律框架。行政法学不再限于是法律工具的一种手段，还要考虑如何与其他学科和机制的配合。公私合作背景下，行政法正在成长为调控科学。对法规范取向于调控，直言之，取向于其实际效果的观察方式，要求在立法、法适用时应考虑所采取之措施的后果。[154]行政法作为调控手段的本意在于促成行政部门完成被认为是正当、合乎法治的要求而且对该事务为正确处理的决定。该决定必须便民而且有成效，对此，法是否为行政部门提供适当的决定程序、适当的行为形式、适当的组织类型以及适当的公务人员法制是十分重要的。[155]
调控理论来源于社会学上的概念。社会学理论中，法律是用来对社会进行有效控制的，法律对社会控制所采用的基本手段我们简单地称之为调控方式。所有的法都希望其实际有效，因此，法学不能仅止于释义学式地形塑法律规则与法律制度，也必须处理法律实效性之条件问题；个别的建构形式要安排进更大的脉络里，彼此相互协调，以便法能实际执行其安排秩序的任务。简洁地说，法学必须将自己理解为调控之学。质言之，法本身也被看作是有用的、不可放弃的调控手段，因此也要分析其效用上的缺陷，改善其作用条件。[156]相比较法释义学取向的体系建构主要以法规范的解释与法续造为处理对象，调控角度激励的体系学则将组织、人员与程序等纳入体系建构之内，其掌握的对象显然更为广泛，而其获致的成果不仅是减轻法律实务工作负担，更得以广泛改革国家任务执行方式的方向。[157](www.xing528.com)
公私合作背景下，行政法中引入调控一词主要目的是研究复杂的行政过程，扩大行政法对行政活动的观察范围。因为，伴随着行政任务的扩张和公私合作的纵深发展，大量的行政契约、私法契约和非正是行政行为等公私合作行为不断涌现，而现行框架下的行政行为形式无法包容不断涌现的新型公私合作行为。因而，采用方针性、概括性的调控方式，可弹性地容纳诸多行政活动方式、行政法律形式、行政组织与行政程序等。在具体行政法律实践上，则是在调控的框架下，按照各自的行政目的自由选择行政行为形式和行政组织形式。
行政法学引入调控概念对行政法学发展具有重要意义：（1）调控概念之引进，系将行政法学作为调控科学予以理解，而有助于行政法（学）之改革，因为其将对行政法考察之眼光主要移植于行政活动对于问题解决之实效，亦即针对个别行政领域法政策上之需要（调控目标），通盘地检视行政法（调控主体、手段）与行政活动（调控客体）之关系状态：行政法在民主、法治、社会国原则范围内，为行政活动具体的提供诸多不同之调控、规划、手段、模式等供其运用，而行政法亦同时借此规律行政活动。[158]（2）行政法学引入调控科学有助于行政法学摆脱传统的行政主体——行政行为——行政救济的框架窠臼，行政法调控行政活动可由调控主体（行政法的立法者）、调控手段（行政法包括总论和分论）、调控客体（行政活动）、调控目标（实现宪法控制下的行政活动服膺于民主和法治精神，达成各行政领域行政目的的实现）等要素组成，架构新的行政法结构体系。（3）有助于行政法学走出固步自封的局面。行政法学得以视法规范为现代社会的主要调控媒介，深入分析其复杂的作用脉络。借此取得的认识包括：分殊与扩大研究的对象（包括调控的主体、客体、模型与手段）；不同调控主体、客体、模型与手段之间的作用脉络与相互关系，以及不同调控构想的优缺点；借由调控观点原则上可以确保不同学门之间的对话，于此，其他学门必须通过可运用性的过滤。[159]
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