传统行政法学方法论的批判分析与优化探究

（一）传统行政法学方法论的确立

德国行政法学者奥托·迈耶是行政法学的开山鼻祖。奥托·迈耶从法国行政法上引入“行政行为”概念，将行政活动类型化、抽象化以研究和解释行政法现象。在研究方法上，奥托·迈耶以行政行为为中心，就行政机关为达到一定行政目的或任务所实施的各种行政活动中，选定某一特定时间点的行为，作为控制行政活动合法性的审查对象，借以达到对行政机关行政活动合法性控制的目的。在此基础上，其构筑了行政法学体系，使行政法学和行政学分离，独立出来成为一门法学学科。奥托·迈耶的行政法法学方法论极大地影响了后来大陆法系的行政法学者，后来的行政法学者在奥托·迈耶的基础上，将各类行政活动不断类型化，形成了传统的行政法学方法论——行政行为形式理论。所谓“行政行为形式论”，是“借由在复杂的行政行为里抽离出若干要素、分析其于行为脉络中的意义，借此建构出一定的行政行为形式并联系以特定的法律效果，这种所谓的行政行为之法律形式理论可以提供比较可靠的建构行政法总论的根据。^[63]

大陆法系国家行政活动便以“行政行为”概念为核心，并通过对各种行政行为形式予以法律上的类型化，构建起对行政权力合法性控制的一整套行政法体系，包括行政主体的相关理论、行政行为及行政程序的相关理论以及行政救济的相关理论等。这一体系的方法论可称之为“行政行为形式论”。^[64]

（二）传统行政法学方法论的贡献

传统的行政行为形式理论将行政行为类型化、抽象化之后，使某一类行政活动在概念内涵、构成要件等方面具有稳定而明晰的要素、高度抽象化出共同的特征和功能并形成制度，成为这一类型化后的行政活动适用标准，具有某一类型化的行政活动被归类为具有行政行为效力的某种法律形式。行政机关做出行政行为要符合抽象出的法律形式，法院审查行政行为的合法性也主要是审查是否符合法律形式。这样行政行为形式理论在承接行政诉讼法和行政程序法、开启瑕疵和效力理论以实现行政权控制和权利救济方面，具有突出的功能。^[65]

行政行为形式理论在理论上对于独立行政法学学科形成，在实践上对于行政机关作出行政行为和法院审查行政行为的合法性具有较强的可操作性。正如有学者所说行政行为形式理论对高度抽象化的行政法学科体系建设和实现法治国家是非常重要的。它使行政活动具有了外在的规范性，抽象的法律形式为行政权力赋予了硬性的法治约束，使行政行为具有可预见性并可受到司法审查。^[66]行政行为形式理论之所以被称为行政法学方法论，是因为从类型化和体系化的角度看，其剔除纷繁复杂的外在形态，提炼、规整、塑造以及将特定价值储藏于独特的行政行为，并将主体权限、适用程序、法律效果、诉讼类型嫁接于特定行为类型之上，体现出法学方法的重要贡献。^[67](www.xing528.com)

（三）传统行政法学方法论的缺陷

传统的行政行为形式理论为行政法学的形成和发展作出了巨大的贡献，占据了行政法学方法论的主流地位。但随着法治国家理论变迁和社会结构转型，以行政行为形式理论为行政法学方法论建构的行政法学体系已经明显不适应20世纪以来的社会变迁了。奥托·迈耶利用行政行为形式理论建立的行政法学体系是处于自由法治国家时代，国家行政主要体现为秩序行政。在现代行政国家兴起的背景之下，国家行政以及行政法在消极地承担秩序维持的任务之外，还频繁地扮演着积极的形成功能角色即在远远超过市民法治国的国家行政任务之后，现代行政出现了行政私法、给付行政、契约行政等方式。以类型化、抽象化为灵魂的传统行政行为形式理论的行政法学方法论建构的行政法体系缺憾就逐渐凸现出来，无法满足现代行政的发展需要。行政法以行政作用为规范对象，其内涵的酝酿、生成、演变和蜕化，自然受到所处社会环境的制约，并与各个不同国家的历史背景有着紧密的联系。^[68]行政法必须随着国家理论与国家任务的变迁加以调整。奥拓·迈耶开创行政法体系适应于行政任务狭小、行政法律关系的简单的自由法治国家时代。在日益复杂的现代社会面前，基于传统形式法治国的观念而创造的制式化的行政决策方式并不能完全适应现代行政活动的规范目的和规范手段的发展变革，无法充分实现对行政行为的适法性调控与个人权利保护功能。^[69]

奥托·迈耶仅单纯意图用行政法学的方法，借鉴民法概念又刻意和民法相区别，排斥历史、经济、政治等因素，凭借逻辑推演建立独立的行政法学体系。行政行为形式理论固守行政法学与私法、行政学等相关学科的界限，但现代行政事务复杂程度远远超过自由法治国家时期的行政事务。行政任务和社会结构都发生变迁，很多行政事务已经不再是单纯的行政法学所能解决的问题，需要综合利用多种学科知识结合社会现实和行政实践来解决。而行政行为形式理论固守行政法学方法论，行政法学会因为脱离社会社会现实，很容易带有只是解释现存的行政法规和判例的倾向，这几乎成了行政法解释学，而对作为行政法规和判例前提的社会现实不够关心。^[70]

行政行为形式理论强调将行政活动中各种行为类型化、抽象化，进而从实定法的角度划定该行为的合法性与界限。一方面，由于强调行政行为的合法性特征，因而行政法学明显呈现概念法学、形式法学的倾向，强调行政行为的法律形式与司法控制，忽视行政形成过程的相关因素。另一方面，现在行政任务复杂多样，大量非正式的行政活动广泛被运用以适应行政活动实践的需要，而大量非正式的行政行为难以类型化，行政行为形式理论缺陷凸显。