公私合作：国家与社会的新兴合作关系

近代行政法诞生于19世纪自由法治国家时期。受自由主义思潮浸染和对封建专制的憎恶，国家奉行的是自由放任政策，行政任务狭小且仅限于维持社会安全与防止危险，至于私人的、社会的、经济的领域，资产阶级和广大市民深信自由竞争原则下可自我追求自己的福利，国家不得干涉，国家与市民社会呈现二元化。但随着资本主义经济迅速发展，一系列社会问题，诸如社会矛盾尖锐、贫富差距日趋扩大、社会失业人口增多等必须仰赖国家来解决，出现“市场失灵”现象。为解决社会问题，国家开始广泛干预社会和私人生活，促进社会福利的发展，国家渐渐承担起个人生存照顾的政治责任，自由法治国家逐渐过渡到社会国家或社会福利国家。

社会国家以福利国为目标，行政权广泛干预社会，为公民提供“从摇篮到坟墓”的全方位服务。给付行政迅速膨胀，大量新型行政手段孕育产生，给付行政成为继秩序行政之后行政法的核心内容，秩序行政时期以单方面行政行为为中心构筑的行政法体系受到给付行政的挑战。

但给付行政的开展、行政职能的扩张必然导致行政机构臃肿且效率低下、财政赤字高度攀升、民众信任度不断降低等弊端，出现“政府失灵”现象，国家全面负担给付行政显得力不从心。这种情况下，原来提出“生存照顾”学说的福斯多夫也对其“生存照顾”的概念作出重大修正，正式提出生存照顾的“辅助性理论”，即只有当社会不能凭己之力维持稳定时，国家权力才介入，扮演一种“国家补充功能”。生存照顾“辅助性理论”在20世纪70年代后，经过进一步发展，逐渐成为学界的通说即辅助性原则。国家尊重个人和社会，本着国家权力行使之补充特性，对于物品制造与服务提供等涉及人民生存照顾之事项，首应由人民自身透过工作权等自由权行使之方式，自行实现。唯有待人民或社会无法自行满足需求时，国家始得介入，进而扮演给付者与执行者之角色。^[30]

20世纪70年代中后期，西方发达的国家开展了声势浩大持续至今的公共改革运动，给付行政活动日益引入市场自由竞争，政府开始“解除管制”和推行“民营化”策略。90年代，英国率先明确提出了公私合作模式（PPP，public-private partnership），继而在美国、德国、法国、澳大利亚、新西兰、日本、加拿大等国家得到进一步发展和演化。迄今为止，PPP模式在全世界范围内得到了极为广泛的应用。(www.xing528.com)

公私合作即行政机关在实现行政任务时，引入私人的资金、技术和管理经验等优势，全力改造“行政国家”。行政任务不再仅由国家行政机关单独完成，而是在行政任务完成过程中，开始引入由国家行政机关为代表的公部门和私人团体及个人为代表私部门合作完成的公私合作制。所谓公私合作，是指公共部门和私人部门为提供公共服务而建立起来的一种长期合作关系。公私合作是国家与社会从二元对抗走向合作，国家任务演变与国家角色变迁的必然结果。“公私合作”理念支配下，国家诚挚地要求社会“参与”，透过合作可以激发出社会中私人部门的潜能，利用私人部门的资金、技术、管理经验等优势。在公私合作中，国家与社会之间距离已经消弭，国家不再单方面定义公共福祉与实现公共利益，而是透过与社会上私人团体或个人合作，共同分担达成法律目的的责任，以实现公共利益。

公私合作背景下，强调建立在市场基础上政府与非政府组织、政府与私人部门之间通过合作、协商、伙伴关系的方式完成行政任务，实现公共利益，达到行政目的。公私合作背景下行政活动的方式发生了重大变化，行政活动方式由传统单一的强制、命令与服从走向非强制、沟通与合作。政府公部门和私人之间的契约行政以及非正式行政行为等新型的公私合作行政成为行政法学上继秩序行政、给付行政后又一新领域。