行政法肇始于自由法治国家背景下，自由法治国家强调行政权严格依法行政即行政合法性原则，行政要受到法律与一般法律原则的拘束。但随着现代社会法治国家进一步发展，社会法治国家理念甚嚣尘上。基于社会国理念的指引，国家给付行政任务不断增加，且现代行政任务纷繁复杂，行政机关为完成行政任务不得不不断增加机构和人员，结果导致行政机构不断膨胀、财政赤字增加、行政效率低下等诸多弊端，即“政府失灵”现象。
社会法治国家为了缩减行政任务、节省财政开支以及提高行政效率，纷纷进行公共行政改革，实施放松管制和推行民营化战略。在这样的公共行政背景下，私人部门不断介入国家行政任务的履行，公私合作治理兴起。合作治理的本质在于，政府不再是唯一的社会管理主体，政府与其他社会组织具有平等的社会管理地位。[1]
公私合作治理改变了传统行政法中行政机关与公民之间的命令与服从的对抗关系，塑造行政机关与公民之间沟通、对话、合作的平等关系。公私合作背景下，行政机关为了完成行政任务，需要与私人部门广泛的、多层次的、全方位的合作，合作的形式更多的是通过沟通、协商的契约行政形式。契约行政具有扩大民间对政府施政的参与、减少行政争议、符合行政民主化的潮流、有利于行政任务的顺利完成等优点，因此备受行政机关青睐。契约行政迅速成长，并在行政法中取得了自己的一席之地。(www.xing528.com)
契约行政以行政契约、私法契约及非正式合意等形式表现出来，其中以行政契约形式居多。契约行政以合意的双方面行政行为形式表征，打破了传统行政法中居于核心地位的单方面行政行为形式的垄断地位。契约行政的广泛运用给传统行政法理念带来了巨大的挑战，因为传统行政法强调依法行政理念的支配，不可能产生以合意方式创设行政法权利义务的契约行政。契约属于私法上的概念，如何利用私法上契约自由与合意的特点规制行政，同时也促使契约行政的自由性与依法行政的羁束性相协调，在维护行政权灵活性和约束行政权的恣意性之间建立平衡，以消解契约行政对传统依法行政造成的冲击，将契约行政纳入依法行政是行政法学值得研究的课题。
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