行政任务责任方式的转变与优化

从权力的分立角度看，国家权力分为立法权、行政权、司法权，相应的国家任务可细分为立法任务、行政任务、司法任务。行政任务是指行政部门依据法律规范所承担，或者以合法的方式执行的所有职能^[75]，在我国行政法理论中通常使用行政职能一词。

在君主专制时期，国家权力为君主一人所有，三权分立尚未确立，君主权力主要通过行政权实现。君主决定行政权和行政任务，并为实现行政任务介入社会所有生活领域，建立了强有力且严密的专制体系。行政任务是极端地谋求增加王室或国家财富，并借此为谋求市民福利而维持公共安全与秩序。行政任务主要由以君主为首的封建官僚体系来承担。

19世纪西方资产阶级革命取得胜利后，建立了资产阶级民主制国家。受自由主义思潮的侵染和对封建专制的憎恶，资产阶级强调建立国家的目的在于保障人民自由、生命及财产，国家依法律方可限制人民的权利。此时期唯恐国家干预太多，侵害人民的自由，强调对国家权力的制约，即“夜警国家”。国家存在的目的主要是为了维持社会秩序与公共安全，使社会免于外来侵犯，市民社会完全靠市场自律性规则维持其运行。“夜警国家”时期，国家任务受到极大限制，国家任务仅停留在维持秩序和治安等少数领域，行政任务相应的也比较狭小，主要是维持秩序和治安，保障人民权利与自由，即秩序行政。秩序行政下国家行政任务较少且单一，国家行政任务主要由国家行政机关直接履行，国家行政机关对行政任务负有直接履行的责任。

随着现代社会经济的迅速发展，自由竞争的资本主义过渡到垄断资本主义，社会贫富差距扩大、失业增加等社会矛盾逐渐凸显出来。为解决诸多社会矛盾，资本主义国家改变了传统观念中的角色，由“夜警国家”逐步过渡到福利国家，国家开始对社会生活进行一定的干预，行政权力迅速膨胀，行政任务急剧增加，给付国家出现。在给付国家背景下，行政任务和社会事务不断增多和复杂化，行政机构不断膨胀，带来政府财政赤字、效率低下等众多管理危机。针对福利国家的诸多弊端，西方兴起了公共改革运动，实行政府“瘦身运动”和“苗条国家”。受新公共管理论和治理理论的影响，西方公共改革运动要求建立政府与社会的平等合作伙伴关系，提高社会自治和自我服务能力。在新公共管理论和治理理论视角下，“一个强加于人、凌驾于社会之上、能够实现发展的国家形象正在消失，取而代之的是采取一种更加客观的观念来审视公共行动、统合各种社会力量条件。因此，国家和其他行动者的合作伙伴关系具有压倒一切的重要性”^[76]。政府管理的主体结构从传统上单一的政府扩展到了非政府组织、私人部门甚至公民个人，它们与政府一起共同合作完成行政任务。(www.xing528.com)

公共行政改革运动推动了现代行政的民主，而现代行政的民主要求在行政管理过程中加强政府与私人部门和民间组织的合作，充分利用私人部门和民间组织的资金、技术和管理经验等优势进行民主行政。政府将提供公共服务的职能通过授权和委托等形式越来越多地转移给私人部门和民间组织来行使。在这样的背景下，政府把很多行政任务不断交由私人部门承担，和私人部门合作共同完成行政任务，以政府为代表的公部门和私人部门之间的关系发生了质的变化，由传统的对峙关系走向合作关系。

在公私合作背景下，私人部门和民间组织甚至个人通过各种形式参加政府的公共管理中，承担公共行政职能提供公共服务，行政任务的实施主体已经不再限于行政机关这一单一的行政主体。同时，政府还通过特许、租赁等方式将大量的公务交给私人实施，传统上只有行政主体为满足公共利益从事行政活动的格局已经被打破，私人在行政主体的监督下也开始承担公务活动。

公私合作完成行政任务，行政任务的属性维持不变，但行政任务的承担责任方式发生了变迁。公私合作的实质是行政任务的承担责任方式的转变，对行政任务的履行部分交由私人执行，行政机关的行政任务履行责任转变为私人的履行责任，行政机关对私人所执行的任务负担保责任和监督责任。