国家在公私合作中的责任担保和监督回应

从国家功能的观点看，自由法治国家时期国家主要功能在于维持秩序，保障人民的权利与自由，即秩序行政。在秩序行政下，国家行政任务较少且单一，国家行政任务主要由国家行政机关直接履行，国家对行政任务负有直接履行的责任。社会法治国家时期国家主要功能是向人民提供给付服务，国家对人民负担生存照顾的义务。在给付行政下，行政任务复杂多变且与日俱增，国家为更好地完成行政任务不得不寻求与私人部门合作，履行生存照顾的义务不一定要由国家亲自给付，私人部门亦可参与提供，与国家共同完成行政任务。私人履行原先由国家履行的行政任务并不意味着国家责任的放弃，而是责任在国家和私人之间重新分配，目的是为了更有效率地完成行政任务。因此有学者将国家执行行政任务的密度由强到弱分为履行责任、保障责任及网罗责任。所谓保障责任是指国家仍需负起担保私人部门执行任务的合法性，尤其是积极督促其符合一定公益与实现公共福祉的责任。所谓网罗责任则具有一定的备位功能，当具公益性管制目的无法由私人部门所达成或管制失灵时，此时潜在的国家履行责任始为显现成现实上的履行责任。^[73]

私人参与行政任务的完成促使国家功能的转变，国家逐渐从直接履行的责任中解脱出来，转换为负担保责任和监督责任，但这并不意味着国家功能的丧失，只代表国家功能的转变。国家仍不得以规避自己责任为动机，将本身应经常行使之公权力，或应践行对人民基本权利之“保护义务”大量转嫁给非公务人员。换言之，国家只是将特定功能私人化，除注意禁止保护不足之下限外，责任仍由国家承担。^[74](www.xing528.com)

因为私人部门具有追逐私人利益的天性，可能会损及公共利益，同时私人部门执行行政任务过程中亦可能侵害第三人的合法权利，而国家负有保护公共利益和第三人权利免受私人部门侵害的义务。因此在私人履行行政任务过程中，国家虽不负直接履行的义务，但国家负有担保责任和监督责任，担保公益的切实实现，监督私人行为，保障公民的基本权利，使其免受以私法形式实现公共任务的私人部门的侵害。可以看出，在公私合作过程中，行政机关将行政任务的履行部分交由私人执行，行政机关的履行责任转变为私人的履行责任。相应的国家责任发生了转换，行政机关对私人所执行的行政任务的国家责任由直接履行转换为负担保责任和监督责任。