传统行政法学认为行政法律关系是一种不平等的权力关系，行政机关和行政相对人之间地位不平等，行政机关具有优越性处支配地位，为避免行政机关侵害行政相对人的合法权益，强调依法行政，行政机关的行为形式主要表现为单方面的行政行为。而现代行政走向民主行政，公部门和私部门之间不再是不平等的法律关系，而是建立起一种新型的平等关系，公部门和私部门之间的平等关系为公私合作奠定了基础。而19世纪70年代以来的公共行政危机正是公部门和私部门之间广泛开展的合作的催化剂。19世纪70年代以来，受福利国家理念支配，国家行政任务断增加和繁杂，为完成纷繁复杂的行政任务，行政机构不断膨胀，行政人员不断增加，导致政府财政赤字、效率低下、信任危机等诸多弊端。美国、日本、英国等国家兴起的“放松管制”改革运动，体现了政府权力从私人领域及事务中的撤离。具体内容包括：将公共职能部分授权予私人和行政管制方式的变革。以市场自发调节的方式替代行政命令，使公私权力相互融合，或者私权力被运用于公益目的。在行政机构进行自由裁量权时，更多地依赖决策的谈判和磋商模式。政府常被希望以一种与私人部门的模式一致的方式来行事——通过立法与执法等等。[19]“政府需要增加磋商才能达到实际执行的目标是一种标志，表明政府不再通过直接命令──控制管制方式来达到目的”[20]。而这时的市民社会充分发展，私人的力量逐渐壮大，拥有资金、技术等优势，具备了完成行政任务的能力和条件。以行政机关为代表的公部门为完成行政任务不得不求助私人部门，寻求私人的帮助，与私人合作共同完成行政任务，逐渐形成了公部门依赖私部门和私部门依赖公部门的合作局面。
在公私合作背景下，行政任务的执行主体不再限于仅能由行政主体自己完成，私人在国家解除管制和民营化后也可参与行政任务的执行。行政机关与私人之间的关系由不平等、对抗走向平等与合作，其行为的表现形式亦应发生变化，行政行为法律制度必须作出回应，以适应公私合作背景下行政任务的完成。在此背景下，催生了一种新的行政行为形式——公私合作行为，也有称之为公私伙伴关系等。而传统的行政行为形式受自身的局限无法包容这种新生的行政行为形式，因此为了满足行政活动实践的需要，行政法上有必要建构一种新的行为形式——公私合作行为以回应公私合作制的发展。(www.xing528.com)
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