私人行政主体法律地位确立的依据

行政主体作为一个法学概念，其意义在于明确行政权力的享有者和承担者，就法律意义而言，行政主体是实施行政职能的组织，即享有实施行政职务的权力，并负担由于实施行政职务而产生的权利、义务和责任的主体。它共有两层意义：①这是一个实施行政职务的主体；②这是一个负担权利、义务和责任的主体。实施行政职务是行政主体的必要条件、不是充足条件。如果在实施行政职务时不负担由此而产生的权利、义务和责任，不是行政主体^[10]。德国行政法学也认为：“行政主体是指在行政法上享有权利、承担义务，具有一定职权，并可设置机关以便行使，借此实现行政任务的组织体”^[11]。可以看出，行政主体并非一定是行政机关或公法人，判断行政主体的关键在于看其是否享有一定公权力，并负担由此而产生的权利、义务和责任，私人并非被排除在行政主体之外。

在现代行政国家中，行政任务日益繁多复杂，行政机构及其工作人员不断膨胀，导致政府财政赤字、效率低下等诸多弊端。为弥补财政赤字，提高行政效率，以利用私人资金、技术和管理经验等优势，行政机关不得不将行政任务授予私人主体来完成行政任务。根据授权、委托的内容和形式大致可以将行政机关授予或委托私人行政任务分为两类：私人受托以行使公权力方式完成行政任务；私人受托以私经济方式完成行政任务。

（一）私人受托以行使公权力方式完成行政任务

公权力执行国家的意志，实现国家的目的，是国家和社会公共利益的保障，向来是垄断在以行政机关为代表的政府手中。然而现代社会行政事务的膨胀诸多原因促使行政机关允许私人行使公权力，具体包括以下几点^[12]：①补国家机关及人力不足，避免因机关或人力不足，而无法以公权力行为维护国家之法益；②扩强国家公权力行使之范围，使不致因机关与人力之不足，国家之公权力只停留在抽象、事实上不能执行之阶段；③节约设置国家机关之劳费，藉公权力之授予及委托，国家不必设分支机构及冗员；④提升国家公权力行使之公正性，以避免因官僚体制之腐化所导致的偏差、疑虑；⑤避免官僚体制所致之程序因预算、财政、人事之拘束。公权力委托是指行政机关为执行特定行政事务，将公权力授予公权力以外的私人或团体行使。公权力委托实质上将公权力的权限转移到行政机关以外的私人或团体手中，私人或团体在委托范围内视为行政机关，以自己名义执行受托事项。私人一方面办理涉及公权力的行政事务，一方面在委托范围内以自己名义行使公权力。私人依据授权和委托以自己名义行使公权力方式完成行政任务，负担由此而产生的权利、义务和责任，这种情况下应赋予私人行政主体资格。

需要指出的是，这里的公权力委托私人和我国行政法中的法律委托有所不同。在行政实践中，公权力委托私人是私人根据行政机关委托的公权力以自己名义完成行政任务，享有权利并独立承担责任，实际上享有行政主体的资格。而法律委托是指行政机关委托一定行政职能给承担公共管理职能非国家机关的社会组织，这类法律委托是基于法律法规的授权，行政机关将一定的职能委托于依法成立的符合一定条件的管理公共事务的事业组织，被委托的组织只能以委托机关的名义对外处理行政事务，而且最终责任由委托机关承担，被委托的组织不具备行政主体资格。如我国《行政处罚法》第18、19条对行政处罚的委托做了具体的法律规定。

在司法实践中，各国公权力委托私人行使的具体做法存在诸多差异。在德国，被授权人是指以自己的名义行使国家法律，或经由法律授权以行政处理或行政契约的形式所授予的公权力之私人（自然人或法人）。其在组织上为私法主体，但在功能上是行政主体^[13]。在法国，国家授权私人行使公权力的具体方式包括：法律或行政法规直接授权私人管理某种公务；行政机关在授权私人机构进行某种活动的同时，单方面规定后者必须提供某种公共服务；行政机关根据法律或法规的规定和有关的私人组织签订合同，授权后者进行管理^[14]。(www.xing528.com)

我国法律对公权力委托私人的也有相关的法律规定，如《海商法》第35条规定：“船长负责船舶的管理和驾驶。船长在其职权范围发布命令，船员、旅客和其他在船人员必须执行”。1995年《中华人民共和国民用航空法》第44条规定：民用航空器的操作由机长负责，机长应当严格履行职责，保护民用航空器及其所载人员和财产的安全。机长在其职权范围内发布的命令，民用航空器所载人员都应当执行。1996年《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》第23条规定：机长在执行职务时，可以行使下列权力：①在航空器起飞前，发现有关方面对航空器未采取本条例规定的安全措施的，拒绝起飞；②在航空器飞行中，对扰乱航空器内秩序，干扰机组人员正常工作而不听劝阻的人，采取必要的管束措施；③在航空器飞行中，对劫持、破坏航空器或者其他危及安全的行为，采取必要的措施；④在航空器飞行中遇到特殊情况时，对航空器的处置作最后决定。在行政实务实践中，为了吸引民间资金参与基础设施的建设，基础设施建成后允许私人部门在若干年内向基础设施的使用者收取一定的费用，这里的收费实则是依据政府和私人签订建立基础设施的合同赋予私人行使公权力的一种方式。1996年山东省泰安市退伍军人周某以每年10800元的价格承包下该市下官村的治安，继而这种新型的治安管理方式迅速在河南、吉林、内蒙古、浙江、江苏等地推广开来，并出现了多种治安承包的模式，治安承包就是典型公权力委托私人个案的例证。

可见，行政法治实践中私人根据法律授权或委托，行使公权力完成行政任务的情况大量存在，应赋予其行政主体的资格。在这种情况下，私人享有行政主体资格符合一定条件：①须由公法人对私人为之。公权力授予是公法人将其拥有的公权力及行政事务托付给私人行使。②被授予公权力，在授权范围内可以以高权方式执行行政任务。③被授权人必须以自己名义独立完成行政任务。④授权人须有法律依据^[15]。私人根据法律授权或委托，行使公权力完成行政任务是其取得行政主体资格的合法依据。

（二）私人受托以私经济方式完成行政任务

行政机关委托私人完成行政任务实则是公私合作的一种形式，在这种委托中行政机关是利用私人的私法手段来完成行政任务的。这种法律关系受私法规范，私人处于协助行政机关的地位，私人不存在运用公权力的行为。私人完成行政任务不能以自己名义行使公权力和独立承担责任，因此私人受托以私经济方式完成行政任务过程，私人不具备行政主体的资格。