应赋予私人行政主体法律地位的优化提议

在行政法学上，“行政主体概念的实质意义在于探求、概括行政职能最终落实的权利义务主体，即‘行政所出的主体”^[3]。传统秩序行政下行政任务比较单一，行政任务主要是通过以行政机关为主的行政主体行使行政权力来实现，行政主体的范围主要局限于行政机关。但随着现代行政的发展，现代国家的行政职能日益扩展，行政任务不断增多与多元化，一方面行政的功能不再局限于行政权力的行使，行政开始致力社会公共服务的提供，并向私人领域渗透；另一方面，应“公共服务”的需要，许多私法组织介入公共领域，提供公共服务，承担部分原本属于行政机关的行政任务。在现实生活中，除行政机关和法律、法规授权的组织行使行政权外，还有大量的公共机构和组织在行使一定的行政权，进行特定范围的管理活动，比如学校和各种协会。同时还存在着部分私人也在行使部分公权力，承担着社会公共事务完成的情况。现代行政任务实现的方式与途径已日趋多样化，这种行政任务完成主体的多元化对传统行政主体理论提出了严峻的挑战。行政法中正在涌现的文献表明，对该领域紧迫的挑战在于确定何时和如何将法律的要求拓展至履行公共职能的私人主体^[4]。

各国实践中均存在大量特许、委托、授权私人从事行政事务的情况，例如德国行政主体中的“经授权执行行政任务的私法组织”，以及我国台湾行政主体中的“公权力受托人”。此外还存在国家或地方团体设立私法人，并授权其以私法方式执行特定行政任务的情形。

在大陆法系国家，传统的行政主体观念在发生变化，不再以是否具有公法人身份作为界定行政主体的标准，而是要结合组织形式、活动规则、权力与行为的性质等来综合判断某一组织是否为行政主体。在法国，同业公会究竟是公法上的组织还是私法上的组织没有一致看法，但同业公会的主要活动受公法支配，而它的组织规则受私法支配，这个原则毫无争议^[5]。在德国，“是否为行政主体，判断依据并非在于组织，而是在于作用；凡得以自己名义行使权利，负担义务来执行公权力皆属之，而不论其是否为公法或私法组织。”^[6]我国台湾承继德国行政主体的基本分类，行政主体包括：①公法社团，可分为地域团体（如国家、地方自治团体）和身份团体（如农会、渔会等）。②公营造物，指行政主体所控制，持续用以达成特定公目的的物和人的手段的整体，也有人称其为“公法上的事业机构”或“公共机构”。例如公立学校、博物馆、公园、公立医院等。③公法财团，即国家或其他公法社团为达成特定的公共目的，以公法上的财产捐助行为所设立的具有权利能力的法人。④公权力受托人，指享受公行政托付之公权力，并以自己的名义行使，从而完成特定行政任务的私人^[7]。可见，大陆法系行政主体已逐渐呈现多元化趋势，私人在特殊情况下也可能因授权而获得公权力，从而取得行政主体资格。在英美国家，私人团体行使历史上保留给政府的传统公共职能时，法院认为它们是公共主体。在一些案件中，美国和英联邦法院推定私人主体实际上和公共主体一样行事，从而对其施加程序性的要求。“权力来源”（source of power）或“公共职能”（public function）等原则机制使法院能够将传统上的私人主体定性为公共主体，只要它们行使的是足够重要的传统公共管制职能^[8]。

行政主体在我国提出并作为一法学概念使用，最直接的根源来自于行政诉讼实践的需要以及针对行政组织和行政机关用语上的不科学和缺陷加以改造的结果。最初行政主体概念只不过是一种简化，即把行政诉讼法规定的可以作为行政诉讼的被告、有对外管理权限的行政机关和法律法规授权组织简称为行政主体^[9]，后来行政主体逐渐成为我国行政法体系中一个重要组成部分。行政主体制度的创立对我国的依法行政建设、保障行政活动的连续性和稳定性以及行政责任承担等方面都起了积极的意义。(www.xing528.com)

我国的行政主体制度确立于1989年颁布的《行政诉讼法》，20年过去了，中国的社会制度发生了天翻地覆的变化，市场经济体制得以确立并向纵深发展，社会主义法治化建设也取得辉煌的成绩。行政任务也发生了巨大的变化，传统的行政主体制度在日益多元化和市场化的行政任务面前显得过于单薄，缺陷日趋凸显。随着我国现代化进程的加快和法治进程的发展，行政主体制度已无法适应现代市场经济法治的发展需要，遭到法学界众多学者的批判。

在我国行政主体制度中，行政主体主要由行政机关和法律、法规授权的组织构成。2000年最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第20条规定：法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告，将行政主体授权范围由法律、法规拓展到规章。行政主体的范围虽然有所拓展，但我国行政主体制度对行政主体的范围规定仍然过于狭窄，行政主体的范围主要是以国家行政权力为中心，将大量的社会行政主体和部分私人行政主体排除在行政主体之外。私人行政主体法律地位的缺失不仅制约了行政主体理论的发展，也与现代行政任务完成的行政法治实践相脱节。

现代行政国家，除行政机关、法律法规授权组织等行政主体外，私人亦成为行政任务完成的重要主体，然而私人却无法享有行政主体资格，不能不说是行政主体法律制度的一种缺憾。确立私人的行政主体法律地位是完善我国行政主体法律制度的一个重要路径。笔者拟从公私合作背景下私人开始承担部分公共职能，行使部分公权力的视角切入，来探讨私人在特定的情况下亦应具有行政主体法律地位，以期达到完善我国行政主体法律制度的目的。