合作式行政程序的兴起及优化措施

在传统行政法律关系中，行政机关与行政相对人之间行政机关具有绝对优势地位。行政机关往往透过具体行政行为的单方面行为就决定了行政决定的实质内涵，行政权力易被滥用。为了保障行政相对人的合法权益不受行政机关的非法侵害，通过行政程序法规范和控制行政权力的运行。这个时期的行政程序法主要是针对行政机关行使行政权力，它只是行政权力的程序，具体指行政机关行使行政权力、作出行政决定所遵循的方式、步骤、时间和顺序的总和。^[110]行政程序法最初目的主要是保障行政相对人的合法权益不受行政机关的侵害，通过行政程序法规范和控制行政权力的运行，所以行政程序更多的是为保护相对人的合法权益而设计，通过保护相对人的合法权益预防和对抗行政权力的滥用，因而行政程序更多地体现为一种对抗式的行政程序。

但随着自由法治国家过渡到社会法治国家，在现代行政任务日趋复杂和不断增加的情况下，行政机关为进一步提高行政效能不得不将大量的行政任务授权或委托私人，通过利用私人的资金和技术等优势来完成行政任务。昔日行政机关的优势地位受到挑战，行政任务日益专业化、技术化、多元化，行政机关必须仰赖行政相对人的支持，利用私人部门的优势才可能完成行政任务。行政机关完成行政任务的行政行为方式发生变化，原来主要是行政机关单方面做出的行政行为，现在开始由行政机关和私人部门合作做出行为。同时传统的行政行为形式过于僵化，无法适应大量新兴的行政活动。这种情况促使行政机关与相对人合作的行政行为模式广泛使用，将原本由行政机关承担的行政任务转由行政机关和私人部门合作完成。在公私合作背景下，行政任务不再由行政机关单独完成，而是行政机关和私人部门合作来完成，私人部分开始行使部分公权力，打破了行政公权力只能由行政机关垄断的传统行政法格局，规范公权力的传统行政程序面临挑战。

传统行政程序主要是针对行政公权力的，具有防御性，其功能主要是消极意义上的，即行政程序法主要针对行政机关、规范行政机关的行政权力运行，旨在防止行政权非法使用或滥用，以保护私人利益。在公私合作背景下，行政机关和私人部门合作完成行政任务的过程中，私人部门部分地行使着行政机关授权或委托的公权力。为了更好地促进公私合作与防止私人部门部分地行使的公权力滥用，行政程序要对这类行政活动的行为作出反应。对行政程序来法说，其主要目的是规范行政公权力的运行，公权力行使者是“行政机关”还是“私人部门”的划分并不重要，行政程序法约束行使公权力的行政机关，也应适用于行使公权力的私人部门。

由于公私合作这类行政活动的行为是行政机关和私人部门合作的行为，即所说的合作式行政行为，因此笔者将规范合作式行政行为的程序称为合作式行政程序，是针对行政机关和私人部门合作完成行政任务的程序。传统行政程序和合作式行政程序在理念上存在区别，传统行政程序主要目的是对抗公权力和保障行政相对人的合法权益，反映的是防御性的程序要求，在行政程序中应更关注控制行政权、规范行政机关依法行政等问题。合作式行政程序体现的是民主参与的程序理念，合作式行政程序连接行政机关和私人主体，充当连接行政机关和私人以及第三人的纽带。合作式行政程序不仅是规范私人部门行使公权力的程序，更多的是行政机关与私人部门寻求合作、实现共赢的一种程序，保障行政机关和私人部门以及合作关系涉及第三人的权利和义务实现。(www.xing528.com)

合作式行政行为的程序在实践中通常表现为行政机关将行政决定上的各种先前调查工作交给私人来做，即原先由行政机关负责的程序转由私人来负担，这特别见于行政程序中需要检验、鉴定或计划的情形。合作式行政程序的重点则在于行政决定作出的准备阶段私人的参与，即凡有助于国家作出行政决定前准备工作的人皆属之。在我国现行行政法律制度中也不乏这方面的例子，如我国《税收征收管理法》第25条规定：纳税人必须依照法律、行政法规规定或者税务机关依照法律、行政法规的规定确定的申报期限、申报内容如实办理纳税申报，报送纳税申报表、财务会计报表以及税务机关根据实际需要要求纳税人报送的其他纳税资料。扣缴义务人必须依照法律、行政法规规定或者税务机关依照法律、行政法规规定确定的申报期限、申报内容如实报送代扣代缴、代收代缴税款报告表以及税务机关根据实际需要要求扣缴义务人报送的其他有关资料。

随着公私合作的进一步深入发展，更多的私人部门将会行使更多的原本属于行政机关的公共权力来完成行政任务，公私合作行为随之不断增加，相应的合作式行政程序也应随之拓展，呈现方兴未艾之势。但我国目前尚未有建立起公私合作式行政程序，笔者建议在未来制定的《行政程序法》中可考虑制定合作式行政程序的原则性规定，在单行法中对合作式行政程序再做具体规定，以满足公私合作行政实践活动的需要。