公私合作背景下，我国私人行政主体的优化措施

20世纪80年代，我国行政法中引入西方的行政主体制度。所谓行政主体，一般是指享有国家行政权力，能以自己的名义从事行政管理活动，并能独立地承担由此所产生的法律责任的组织。在这里，理论上对行政主体作了严格的界定：①行政主体必须是一种组织，而不是个人；②行政主体必须是享有国家行政权力、实施行政活动的组织；③行政主体必须是能以自己的名义实施行政活动的组织；④行政主体必须是能够独立承担法律责任的组织。^[70]根据这一概念，我国行政法学界对于行政主体的分类只有两种：行政机关和法律、法规授权的组织。而且个人不可能成为行政主体，行政主体只能是组织。

行政主体在我国是一个法学概念而非法律概念，单从概念上看，与大陆法系主要国家行政主体的概念基本上是一致的。但在行政主体的划分上却与这些国家大相径庭。“准确地说，我们仅引进了行政主体的概念，对其内容却作了实质性改造。在法国、日本，行政主体是一种法律制度，是地方或公务分权的法律技术。法国、日本的行政主体均为法律创造，包括国家、地方团体和公务法人……行政主体理论与具体的行政主体法律制度相连……在我国，行政主体理论是一种理论抽象，没有相对应的行政主体制度。行政主体理论侧重于解决行政机关在对外管理中的地位，具有行政主体资格者，才能对外管理。”^[71]可见，我国的行政主体和西方的行政主体制度形同而实质不同。但从某种程度上讲，我国行政主体理论的产生与发展是有其重要意义和价值的。它强调了行政主体的权力必须有法律的规定或法律法规的授权，行政权力的行使与因此产生的责任是紧密联系的。这对于规范行政权力的主权，防止行政权力的滥用，保护行政相对人的合法权益是有一定积极作用的。

自80年代我国行政主体概念确立以来，中国社会的基本结构发生了深刻地改变，更确切地说是改变了中国社会的权力格局。“中国政府的权力已经开始从单中心的政府走向多中心的自主治理”。^[72]政府改变了计划经济背景下政府全揽一切行政事务的局面，开始注重与行政相对人的互动与沟通、平等与合作，通过政府与民间合作的形式共同完成行政任务。进入市场经济时代后，我国也经历了和经历着公共行政社会化和行政主体多元化的过程，一方面，从80年代初开始中央政府不断地向地方政府下放了经济管理权、财政收支权、人事管理权限。另一方面，政府还通过授权、委托等方式向企业和社会放权。越来越多的权力分给了所谓的“非政府组织”、“非营利组织”、“准政府组织”、“社会中介组织”、“第三部门”等，国家权力向社会转移已经成为现代社会一种越来越强劲的趋势，^[73]国家行政走向公共行政，行政事务的管理权限分散化、管理主体的多元化促使我国社会结构发生巨大变迁，原有的行政主体理论显然已经难于适应变化了的国情，行政主体已呈多元化趋势。(www.xing528.com)

社会结构的变迁也推动了行政的民主化，社会团体、公民个人等开始广泛参与国家行政事务管理和行政任务的完成。尤其改革开放后高速发展的经济对公共服务提出更高要求，在行政任务不断增加和多元化的背景下，私人主体也开始参与行政任务的完成，行政机关在行政任务的完成过程中不得不大量引入私人的资金、技术和管理经验，进行公私合作。为了更好地完成行政任务，我国在立法中又通过授权的形式将某些私权力委托与企业和私人个人，如《中华人民共和国铁路法》第3条规定：“国家铁路运输企业行使法律、法规授予的行政管理职能”。私人主体参与行政任务的完成和通过立法的形式授予私人行使部分公权力，实际上是法律赋予私人主体在特殊的情况下享有行政主体的资格，而且伴随行政职能的扩张，还将会有更多的公权力赋予私人行政主体地位。我国行政法上行政主体仅限于国家机关和法律法规的授权组织的行政主体制度受到挑战，私人行政主体在我国行政法治实践中已出现。