国家理论的演变及其对行政法的影响

“行政法在任何时候都是与当时流行的国家主导理论直接相关的”^[40]。“行政法之发生与发展与‘法治国’思想之演进有密切之关系^[41]”。近代行政法诞生后经历了自由法治国家理论、社会法治国家理论、合作国家理论三个不同阶段，国家理论发生变迁，行政法理论及行政法的基本理念也相应发生了变迁。正如台湾学者廖义铭所言，现代行政法的各种意识和概念之产生，无论是法德或是英美，都肇始于19世纪的民主立宪国家时期，在当时的社会、当时的文明和当时的意识形态下，产生了迄今我们仍朗朗上口的价值判断基准，例如法治、三权分立、立法优先、司法制衡、行政专业等。因此这些概念本身、隐藏在这些概念背后以及伴随着概念所衍生出的许多价值判断，在历经百余年的发展后，有的历久弥新，而大部分则早已面目全非。^[42]

在近代行政法诞生的自由法治国家时期，自由法治国家受自由主义思潮支配，国家奉行自由放任的政策，国家只承担“守夜人”的角色。正如亚当·斯密所说，最好的政府就是最廉价的、最无为而治的政府。所以国家或政府的职能应当限制在相当狭窄的范围内，如国防、司法和公共事业。^[43]自由法治国家背景下要求保护个人的自由权利，严格限制国家权力。行政法更大程度上是规范和控制行政权，保护私人权利，形成了“最好的政府，最少的管理”、“无法律即无行政”的警察行政法观念。行政法治理论以行政权的合法性为主题，通过立法权或者司法权严密的监督将行政权的作用范围限制在必要的范围内，从而控制行政权力的扩张与腐败，“控权论”得以产生。英美国家之所以形成以“控权论”为核心的行政法理论基础，源于在17和18世纪资产阶级统治初期，资本主义社会关系尚不发达，资产阶级政府的职能主要限于警察和税收，实行“无法律即无行政”的原则，奉行“管得最少的政府就是最好的政府”的理念，如何监督和控制行政权成为当时社会的基本任务。政府的职能主要限于保护社会，保障个人权利不受侵犯，建设并维护公共事业及某些公共设施等等。因而，英美国家行政法制度的核心就是制约行政权的滥用。

19世纪末，西方资本主义经济纷纷从自由竞争阶段向垄断竞争阶段演进，自由经济的国家经济政策转向凯恩斯主张的国家干预经济政策。西方国家行政机关的管理职能得到全面扩张，行政干预社会、经济的力度得到全面加强，自由法治国家过渡到给付国家或福利国家。在给付国家背景下，政府积极全面干预社会生活的各领域，向社会和人民提供广泛的服务。以控权为核心的行政法开始不能适应公共行政发展的需要，规范主义的行政法开始衰落。“社会法治国家论”认为，在社会关系日益复杂的形势下，国家不仅应该保障个人自由，而且还应为个人提供充分的生存条件或福利保障，以促进个人幸福，为此可限制个人自由。在给付国家理论下，行政法发生变迁，服务行政兴起，国家在社会生活中充当了越来越重要的角色，国家提供从摇篮到坟墓的服务。在行政主体与相对人的关系中，行政主体被认为几乎只有义务、职责或责任，即不断为公民谋取“福利”。与此同时，拉斯基、罗布森和詹宁斯等一些比较现实的学者对传统的控权理念提出了挑战，行政法的服务理念得以初步确立，他们认为，行政权为公共利益提供服务是正当的，行政法的作用不在于对抗干预主义的国家，而是给予政府行为以便利。福斯多夫于1938年发表“当成是服务主体的行政”一文，明确提出了“服务行政”概念，认为生存照顾乃是现代行政的任务。^[44]行政主体与相对人之间的关系是一种服务与合作的信任关系。狄骥认为，行政行为既然是一种服务，那么它也就“只能通过其臣民对于统治者履行他们所负职责的确信来维持自身的存在。无论这种确信是否正确，实际情况都是如此。”^[45]他说：“如果政府的权力已经走向衰落的话，它的义务仍然保留下来。……掌权者不能合法地要求服从，除非他们以履行某些职责作为回报，并且只能在他们履行这些职责的范围内要求人们服从。”^[46]自此，服务行政的理念被越来越多的国家认同，其内涵也获得极大的丰富。(www.xing528.com)

服务行政的兴起，促使行政权的急剧膨胀，行政事务的不断增多，“行政国”诞生。到20世纪70年代，“行政国家”、“全能政府”的副作用越来越明显，行政机构增多，国家财政赤字，行政效率低下，政府的公众信任度下降。面对政府干预的日益扩大，周期性经济危机却愈演愈烈，“新经济自由主义”应运而生，并在20世纪30年代至40年代形成体系。新经济自由主义虽然不再因循古典经济学把政府权力限制在最小限度，只充当社会“守夜人”的认识，但是却仍然坚持个人行为形成的市场及其竞争规则是最稳定的、最适应于自我调节的制度，而政府干预只能为市场机制的形成和完善做一些外在的、辅助性的工作。在新自由主义理论下，“社会国家”或“福利国家”的理念到19世纪70年代后半期以来出现重大转变，国家角色再度变化，形成所谓后现代国家时期^[47]。国家理论发生变迁，公共行政也随之发生变化。到20世纪后期，西方各国掀起一股行政改革浪潮，形成了一场持续至今的新公共管理运动，其重要价值导向之一是实现由“以政府为中心”的重管制模式向“以满足人民的需求为中心”的公共服务模式转变。这场运动以“改进公共服务质量和效率”为目标，放松管制和实行民营化策略，行政机关在实现行政任务时，引入私人的资金、技术和管理经验等优势，全力改造“行政国家”。时至当下，服务行政、合作行政趋势已是不容逆转，^[48]社会法治国家走向合作国家。